我国投标保函现状与发展研究

刘伟

中国人民大学财政金融学院 北京 100000

投标保证金缴纳的方式包括现金及保函等方式，其中现金包括现钞、银行汇票、银行电汇、支票等方式，保函包括银行保函、专业担保公司保函及工程保证保险保单等。投标保函是由投标人申请开立的保证函，其保证内容与保证金相同。如果投标人违反规定，开立保证函的机构将根据招标人的通知履行相应的赔付责任。

1 投标保证金缴纳情况现状

目前，保证人主要为有资格的银行业金融机构、专业担保机构和保险机构。其中，银行业金融机构是指分行、支行以上的商业银行；专业担保机构是指取得资信等级的专业工程担保公司；保险机构是指经银保监会批准可以从事保证保险业务的保险公司。其对应产品为银行保函、担保机构保函和投标保证保险[1]。

2016年6月，国务院下发了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，7月住房城乡建设部、财政部也印发了《关于切实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作的通知》。文件明确要求清理规范工程建设领域保证金，减轻企业负担、激发市场活力、发展信用经济、建设统一市场、促进公平竞争。按照通知要求，保留了投标保证金，但需积极转变保证金缴纳方式，推行银行保函方式缴纳。

目前投标保证金一般以现金及银行保函较为普遍，专业担保公司保函及工程保证保险保单等也是常见缴纳形式。

2 现金保证金与投标保函对比

2.1 现金保证金

受益于电子支付的发展，银行汇款是现金保证金较为普遍的缴纳方式。较保函而言，现金保证金收取简单，招标人罚没可控性强，不存在超期风险，且存在一定的潜在收益，是招标人普遍接受的保证金缴纳的基本形式。

但是，对招标人而言，现金保证金收取及退还手续繁琐，人力消耗大。按照规定，投标保证金收取的比例一般为项目金额的2%，因《招标投标法实施条例》要求退还利息，利息的计算和退还涉及繁琐的财务手续。如果应用银行虚拟账户功能，在收取投标保证的银行开发相应管理系统，与招标代理机构现行电子招标投标业务平台对接，通过数据加密批量传输、保证金自动比对与记账，可以有效提高投标保证金管理效率。同时，投标人可以收到退还的保证金利息。

现金保证金存在被收取者挪用的风险，而且对是否挪用难以监控。虽然法律上明文规定保证金不允许挪用，但事实上或多或少，无论是招标代理机构，还是招标人，都可能存在一定程度的保证金挪用的现象。如果挪用的大额保证金不能及时归还，将对投标人会造成损失。

对于投标人而言，现金保证金除了需要承担被挪用的潜在风险外，还在资金压力和财务费用两方面造成损失。投标人若参与投标项目较多，其保证金累计数额也是不小的。保证金造成这些资金的无效沉淀，影响企业正常生产经营业务的开展，造成较大的资金压力。另一方面，由于投标保证金的收益远低于企业的融资成本，特别是对于中小企业而言，间接提高了企业的经营成本。

2.2 投标保函

投标保函对于招标人而言，其收取的就是一份担保文件，无需进行繁琐的会计处理，也不存在退还利息的情况。

对于投标人而言，投标保函不存在被挪用的情况。投标保函不是现金，也不可转让，招标人主观上不但不会延期退还，作为一份需要妥善保管的文件，在具备退还的条件下，保函管理人员将第一时间退还掉以免除保管责任。

投标保函开具的成本相对较低。鉴于投标保证金被扣除的概率不高，银行对此类保函的押款比例要求较低甚至信用出函，审批相对简单，可以有效减缓企业的资金压力，有较高的出函效率。

对于保函出具机构而言，因投标保函低风险的特性，其收益也较其他保函为低。投标保函高频开具、高时效性要求、低收益的特性使得纸质保函的开具在操作上存在一定困难。另外，纸质保函存在真伪难辨的问题，招标人对于各个机构出具的保函进行验真将占用大量的人力资源。纸质保函也是招标采购全流程电子化的“最后一公里”。

电子保函的出现很好地解决了这个问题。电子保函是担保人以电子化文档为介质向受益人开立的具有法律效力的担保凭证。一般由银行或专业担保机构、保险机构开具，投标人通过在线方式申请和提交。一般场景下，投标人通过招标投标业务平台通过CA锁认证登陆，进而选择招标投标业务平台上的银行和担保机构申请电子保函。担保人通过与招标投标业务平台对接，按照预先设定的风控标准审核企业的申请，并由系统自动开具电子保函和电子发票。此外，由于电子保函出具机构的资质已获得招标投标业务平台的认可，电子保函均通过系统对接内部推送，也省去了保函验真的环节。

电子保函全程电子化和数据化管理，大大提高了工作效率，但信息失泄密风险也更为突出。确保投标保证金数据在开标前处于保密状态，必须采取各种加密技术手段，设置黑匣子，保障数据传输与接口安全，因此也带来了一定的技术成本。

投标保函是现金保证金的一种良好的替代形式。对于保证金数额较小、退还较快的投标项目而言，采用现金方式提交是一个不错的选择。但对于数额较大、项目复杂、招标周期长的投标项目而言，使用投标保函替代现金保证金更为适宜。电子投标保函克服了纸质保函的不足，通过电子加密技术使其具有不可篡改性，开立过程更加便捷高效，但因其接受度、使用习惯、系统建设和对接成本等问题，在市场上普及需要一定的时间。目前市场中真正意义上的电子保函（非纸质保函扫描件等）出具机构包括中国投融资担保股份有限公司、深圳中联银融资担保有限公司、建行银行深圳分行以及部分保险机构等[2]。

3 投标保证金的发展趋势探讨

3.1 使用保函替代现金保证金是一个大的趋势

2018年国务院常务会议决定进一步减少涉企收费，降低实体经济成本，其中提到了“完善工程建设领域农民工工资保证金制度，在房屋建筑和市政设施工程中推广使用银行保函。”

同年7月，住建部官网发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见(征求意见稿)》，明确全面推行工程保函替代保证金制度。指导意见指出，银行保函、工程担保公司保函以及工程保证保险保单统称保函；到2020年，各类保证金的保函替代率提升30%。其他内容包括：

（1）大力推行投标担保。投标保函的金额不得超过招标项目估算价的2%，最高不超过80万元。鼓励将投标人参与围标串标及提供虚假材料等行为纳入投标保函的索赔条件，规范招投标秩序。招标人到期未退还投标保证金的，作为不良行为记入信用记录。

（2）推行工程保函替代保证金。严格落实国务院清理规范工程建设领域保证金的工作要求，对于投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，建筑企业可以保函的方式缴纳，对于银行保函，建设单位和有关部门不得拒绝。

自《电子招标投标办法》颁布以来，电子招标投标实现了快速发展，各类电子招投标管理模式和信息技术手段不断创新，这对投标保证金的形式也产生了影响。电子保函作为纸质保函在金融科技支持下的升级产品，将成为替代现金保证金的中坚力量。

3.2 取消投标保证金前应加强信用体系建设

日前，湖北省财政厅发文明确，在政府采购活动中，采购人、采购代理机构不得收取投标保证金。浙江省财政厅日前印发《浙江省财政厅关于明确政府采购保证金管理工作的通知》亦明确了取消政府采购投标保证金。

该项政策的出台引发了业内关于“是否要‘一刀切’地取消投标保证金”的讨论。笔者认为，就长远来看，虽然取消投标保证金虽然减少了企业的资金压力和财务费用，但是仍需要一定的机制来保证招投标活动的正常进行，敦促招投标双方切实履行责任和义务，避免出现串标围标、违约事件增长的现象。具体来讲，取消投标保证金应建立在完善的信用体系基础上。

企业的逐利性使其会衡量违约的成本与利益。如果某个招标采购项目的利润并不那么令人满意，或者企业有其他足够的利益动机，此时，在没收投标保证金之外，即使是对其处以法律规定的采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，也起不到足够的震慑作用。因此，最关键的还是将其列入不良行为记录名单，在一定期限内禁止其参加招投标采购活动，情节严重者应将其法人及相关人员同时纳入诚信奖惩体系。在守信激励、失信惩戒的导向下，促使企业在考虑经济利益外，也会考虑自己的声誉损失成本，进而从根源上减少串标围标、违约事件的发生[3]。

4 结语

诚信是现代社会运行的基石。在信息不对称的情况下，招投标领域极易成为失信者滋生的土壤。笔者认为，未来招投标领域的信用机制，应以信用体系建设为主，以保证担保为辅。具体来讲，以联合惩戒和黑名单制度作为信用体系建设的重要抓手，加快建设全国信用信息共享平台和行业自律监督平台，建立健全招投标领域的征信、信用评级等信用服务机构，通过常态化共享发布失信黑名单月度报告，为全行业公众提示失信风险，优化守信者营商环境，让失信者寸步难行，为信用美好生活保驾护航。