土地一级开发中存在的问题与对策研究

2019-11-29杨彦兰赵培景

绿色科技 2019年12期

杨彦兰，赵培景

(湖北省华中农业高新投资有限公司，湖北荆州 434000)

1 引言

土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业在土地出让前，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详规，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一征用、拆迁、补偿、安置，并进行适当的基础设施建设和社会公共设施建设，使该区域范围内土地达到“几通一平”的建设条件，从而可以净地出让土地使用权。

2 土地一级开发的特点

和其他工作相比，土地一级开发工作具有以下特点：

(1)资金密集，单个项目资金的需求量很大，一般情况下需求量往往达到几亿到几十亿元。

(2)融资困难，从事土地一级开发单位的大多是政府为项目而设立的项目公司，没有发行股票、债券的权限，他们缺乏融资渠道。

(3)需求稳定，土地一级开发单位都是政府的国有企业，其流动风险较小，基本上不存在价值风险。

(4)过程简单，土地一级开发过程相对于其他开发工作是非常简单的，与其相对应的资金路线图清晰，便于操作。

(5)政府主导，土地一级开发的的财务发展方向是政府主导，市场化运作的模式，直接受政府的和管理。

(6)市场准入，土地一级开发的发展方向是培养市场化的土地一级开发主体，实行市场准入制度。

3 土地一级开发存在的问题

土地一级开发经过多年的运作，虽说在各地取得了一些成绩，建设了一批有影响力的项目，为各地的地方经济的发展直到了一定的作用。但是在运作的过程中不十分顺畅，还存在一些问题，影响了土地一级开发的顺利展开，概括性讲主要有以下几个方面的问题。

3.1 涉及村镇较多，空间协调困难

土地一级开发通常征地范围较大，涉及同一地区的村镇较多，村镇之间由于地理位置、自然环境、土地肥沃、收益大小、居民密集等因素的不同，其处理方法不尽相同，因此在面对千家万户时，其协调的工作内容涉及诸多方面，工作量是很大的，往往会因为一到两户不同意会影响到整体开发，可想而知其协调是十分困难，需要管理人员和政府工作人员具有一定的能力和良好的协调方法。

3.2 涉及开发改变，规划难以契合

土地一级开发之前，政府都有一个相应的地方发展规划，明确了各类土地的用地性质和开发用途，而土地一级开发之后，由于发展的需要、经济建设的需要，可能极大地改变原有土地规划，而变更一个地区的城镇规划是非常困难的，改变一个地区土地使用功能也会遇到法律上的问题，政府有关部门审查是十分严格的。就目前的情况而言，可以说土地一级开发前后的规划是难以契合的，应当认真对待。

3.3 涉及资产转移，开发成本唯一

土地一级开发涉及到开发区范围内千家万户的农民和村镇国家机关的资产，土地一级开发时会采取还建或货币的方式进行一次性补偿，转移开发区范围内相应的资产，由于涉及的对象很多，操作过程又是十分麻烦和困难的，因此必须慎重。

开发主体唯一就是在目前情况下，我国各级政府明文规定土地一级开发的主体只能是当地政府，或者是由当地政府委托的国有企业，因而在开发过程中形式单一，难以满足经济建设发展的迫切需要。

3.4 前期投入较大，资金筹措困难

一方面，可以看到土地一级开发需要少则几亿元，多则几十亿元的开发资金。其开发成本投入是相当大的，需要有大量的资金在开发前期投入，以对开发区范围内的公共设施进行建设。具体讲有两个方面：一是完成基础设施建设和公共设施建设；二是完成还建房的建设，负责土地一级开发区内群众的搬迁转移。

另一方面，就是政府或政府委托的企业不是金融机构，而是项目管理企业，其职能只是进行土地一级开发中相应的管理工作，没有发放债券，融资的职能。因此，土地一级开发的资金筹措是十分困难的，要引起高度重视。

3.5 涉及征地拆迁，组织协调麻烦

土地一级开发的范围通常涉及到同一地区范围内许多村镇和村庄，涉及到大量的征地和房屋拆迁工作。要顺利完成这一开发任务，土地一级开发主体必须在当地各级组织的协助和支持下，有计划、有步骤、有安排地去完成土地的征用和房屋的拆迁，而完成这一工作的组织协调工作量十分庞大，是非常麻烦的，必须慎重对待。

3.6 涉及工期较长，开发成本较高

土地一级开发不仅涉及到同一地区范围内的许多村镇，包括山、水、田、林、房等较多内容。一方面征地、拆迁任务重，需要大量的资金和时间，另一方面引进开发商进行开发需要一个过程，需要很长的工期。由此可见，土地一级开发从确定开发项目到完成开发项目的整个过程中，具有很高的投资风险，既要保证土地一级开发区开发后经济繁荣、社会稳定、民众安居，又要保证土地一级开发商的合法收益是一件十分困难的事件，必须慎重对待，合理规划，高效开发。

4 做好土地一级开发的对策

土地一级开发工作是一个涉及范围广、转移个体多、工作任务重、开发时间长，要搞好这项工作并非易事，需要地方政府和职能部门的大力支持，需要开发单位的科学规划和高效开发，就目前的情况看，要搞好土地一级开发工作必须采取以下对策。

4.1 加强政府领导，规范乡村产业管理

地方政府要加强对土地一级开发工作的领导，全力支持土地一级开发，促进地方经济的快速发展。要求地方政府成立行政主官为组长，分管领导为副组长，相关局长为成员的领导小组，及时解决土地一级开发过程出现的问题，确保土地一级开发顺利进行。

规范乡村产业管理就是地方政府要根据国民经济发展的总体布局，制定乡村产业发展的具体规划，做到有序的发展乡村产业和乡村经济，真正完成土地一级开发后原土地所有者的生产转型，带领他们走向富裕。

4.2 加强政策引导，促进产业用地升级

加强政策引导主要做三个方面的工作：一是争取多种形式大力宣传国家的法律法规，全面提高全员的思想认识，自觉配合做好土地一级开发。二是地方政府制定优惠政策，鼓励当地群众自发的组织开发性生产，吸收外地企业和能人来开发地落户。三是组建相关机构，维护开发地的正常秩序和安全，确保经济稳定发展。

促进产业用地升级就是通过对现有土地的科学规划，合理开发，在转变土地现有使用功能的同时，全面升级，彻底提高土地的产出效率，促进地方经济的稳定发展。

4.3 加强开发管理，提高土地的利用效率

加强土地一级开发管理主要做好三个方面的工作：一是严格土地一级开发审批程序，牢牢把握开发进口关，杜绝土地出现盲目的一级开发，浪费土地资源；二是严格土地一级开发的规划审查，确保土地开发科学合理、经济高效，提高土地的实际利用面积；三是严格一级开发建设管理，达到开发与地方经济发展规划相吻合，真正提高土地利用率，确保地方经济的快速健康发展。