陕西省集体林地流转主要影响因素研究

杜 菲

(陕西省公共资源交易中心，陕西 西安 710075)

1 引言

为确保集体林权流转顺畅,避免“乱象”, 国家林业局出台《关于规范集体林权流转市场运行的意见》。《意见》中从界定流转林权范围、把握林权流转原则、规范林权流转秩序、严格林权流入方资格条件、完善林权流转服务、强化流转合同管理、加强林权流转用途监督等9个方面进一步明确了集体林权流转市场运行规范。《意见》的出台为各地区探索林权流转发展模式提供了必要依据，为集体林地流转划定了红线，结合《意见》陕西省积极探索集体林地“三权分置”的模式，进一步推动了集体林地经营权流转，有效盘活集体林地资源，推动了集体林地规模化发展，但在发展过程中也存在着一些问题需要分析，应结合实践经验和相关政策对集体林地经营权流转的相关问题进一步做好解释工作[1]。

2 陕西省林权流转现状及“三权分置”探索

2.1 陕西省林权流转现状

陕西省集体林地流转工作一直在有条不紊的进行，各地区根据实际情况开展了集体林地流转工作的探索，取得了一系列的成果，通过集体林权流转，不仅使流转林地农户手中的林权变了现，解决了农民发展林业资金问题，也为集体林业的规模化经营奠定了基础，实现了集体林地各利益方的共赢。根据数据统计，陕西省累计已流转林地1416.7万亩，占集体林地总面积的9.6%，其中主体改革中大户承包流转1054.7万亩；林改后流转4.4万宗，329万亩，流转金额4.4亿元；林权抵押贷款面积33万亩，贷款金额14.3亿多元。

陕西省林权流转发展过程中，非常注重林权流转各利益方的保护，因此在集体林地流转过程中，主要有以下几个特征：首先，集体林权流转时间在现有政策基础上，选择中长期为主，其目的是更好的保护集体林地流转后经营者的利益，目前陕西省的集体林地流转期间在30年以上的占63.3%，30年以下的占36.7%；其次，集体林地流转主要是以规模化经营的企业为主，而流出方主要是农民承包地为主，有利于盘活集体林地的存量，提升经营效果。陕西省流出方中农民承包林地占51.8%，村组集体林地占43.3%，大户承包林地占3.1%，企业承包林地占1.8%。林权流入方主要以企业为主。其中：企业占83.2%，大户8.6%，农民8.2%。最后，陕西省集体林地的流转主要是转让、出租和转包为主，其中转让集体林地面积占39.8%，出租占35.1%，转包占19.6%，入股等其他形式占5.5%。从林地数形来看，大部分都是商品林，公益林占比较少，全省流转商品林面积占83.1%，公益林占16.9%[2]。

2.2 林地三权分置探索

陕西省集体林地流转过程中在宁陕县积极开展了林地“三权分置”试点工作。三权分置试点的推出目的是为进一步优化资源配置，盘活林地经营权，将林权用好、用活、用出效益。具体来说，三权分置的集体林地流转过程中 ，就是更好的分置集体经济组织林地所有权、林农承包权、林地经营权这三权，根据林地流转各利益方的诉求进行明确，主要是做好经营权的保护。具体来说，有土地部门通过给符合条件的经营者颁发《林地经营权证》，对流转的林地经营权进行确权，让林地经营权流转有了“身份证”，其利益可以得到很好的保护，解决承包方的后顾之忧，让林地变成流动资本。而且从发展实际来看，集体林地转入方的经营主要是以绿色产业为主，这些项目都需要一个长期的过程才能获取收益，因此给予承包企业和个人进行经营权的确认，可以更好保护流入方的利益[3]。

3 集体林地流转主要影响因素研究

陕西集体林地流转主要影响因素研究主要是解决如何看待“转让”这种林权流转形式，做好相关问题的解释工作。集体林地流转过程中，要妥善解决转出方和转入方的合法利益，并在法律框架中进行，在具体探索时遇到空白领域，应坚持试点先行的原则，逐步探索和完善集体林地流转的方案。

3.1 处理好集体林地流转与森林资源保护的关系

现行的资源保护管理法律法规不是建立在分类经营的基础之上，各项管理制度如采伐制度等还停留在旧有的框架内，客观上给林权流转带不利影响。相关的配套法规政策滞后，缺乏规范的具体操作行政法规，致使林权流转操作不规范，而且在森林资产评估方面各地方是以地方评估标准为主，具有很强的自由度，导致森林资源资产评估不高，存在森林资产流失的情况。而且在具体实践当中，除了部分流转合同依法进行了公证以外，有的没有依法实行公开，有的发包时没有依法召开群众大会或代表大会，有的合同条款不完备甚至是没有书面合同；甚至在实体内容上存在违法现象，有的超出法律规定的流转范围实行流转，或者超出法律规定的权限等。从长远来看，已出台的有关政策法规不能满足林权流转工作需要。

3.2 做好农户林地经营权流转后的保障

集体林地流出方主要是以农户为主，农户转出林地以后会失去经营权，终止原有承包关系，农户缺少安身立命的依靠，容易出现各类社会问题，因此集体林地流转过程中涉及到农户林权转让必须要坚持谨慎性原则，逐步进行探索。从法律法规来看，根据《农村体地承包法》的相关规定，采取转让方式流转的，应经发包方同意。这是因为：农户经家庭承包方式取得的林地承包经营权，具有生活保障性质，转让林地承包经营权，使得原有承包关系终止，也就是农户失去了土地。所以，规定应当经发包方同意，确保农户必须有稳定的非农职业或有稳定的收入来源。同时发包方与受让方应确定新的承包关系，特别是将承包经营权转让给本集体经济组织外的单位或个人，需要了解受让方是否符合法律规定的主体资格和具有承包经营林业的能力，确保承包经营义务的履行。总体来看，农户林地经营权流出前必须要确保农户有一定的稳定收入，同时确保经营权流出后，流出土地严格按照发包是的规划进行执行，防止出现毁约情况。

3.3 林地家庭承包经营权在流转中的保护

林地家庭承包经营权在流转过程中的保护非常重要，林地家庭承包经营权后由于家庭总体能力相对比较弱，经营权一旦出现争议容易造成家庭承包经营权的损失，因此林权流转过程中应注重对林地家庭承包经营权的保护工作。具体来说，首先是承包期间，发包方不会应各种情况而回收土地，包括承包人死亡，承包人变动集体经济组织的分析或合并等情况。其次是承包期间，承包方脱离农村户口，转为城镇户口时，原来的承包经营权不受损害，应继续对林地经营权进行承包。

3.4 有效解决因管护造成森林资源破坏的承包山问题

林权流转后，如果承包方不能很好的管护造成森林资源的破坏，甚至造成环境污染等问题，村集体是否可以收回林区需要具体问题具体进行分析，在实际工作中，承包者未按照合同约定，管护不力导致承包林地上林木被严重破坏的，属于违约行为，具体处理方法应根据合同约定执行，对违法法律问题交由相关部门进行处理，具体可以分为以下几个情况：①如果是属于农户家庭承包，且合同未到期的，则重在教育和对集体利益进行赔偿，不宜收回承包山。②如果是属于招标、拍卖、公开协商方式承包的，应按合同约定处理。③上述违反法律法规规定的应依法追究法律责任。

3.5 充分理解和掌握林权流转的基本原则

在实际工作和操作中：按照“流不流转是农民的事，转多转少是市场的事，规不规范是政府的事”的要求规范林权流转，不得把林权流转指标作为评判集体林权制度改革是否成功的标准，不得将流转作为工作政绩，更不得把促成流转作为招商引资优惠条件强行推动，确保林权流转严格按照有关法律法规和中央的政策进行。

4 结语

林地“三权分置”试点，采用对集体经济组织林地所有权、林农承包权、林地经营权这三权进行分置的方法，在发展的过程中取得了非常好的流转效果，集体林地利益各方的权利都得到了进一步明确，产权清晰、承包权、经营权清晰，但在发展的过程中还需要做好相关问题的解释和分析，进一步在实践中完善“三权分置”。