贵阳市天保工程二期现状及对策建议

余帅勇

(贵阳市天然林资源保护工程管理中心，贵州 贵阳 550002)

1 引言

实施天然林资源保护工程(以下简称天保工程)，是党中央、国务院站在中华民族生存与发展的高度和实现社会经济可持续发展的角度做出的重大战略决策[1]。天保工程是我国林业六大重点工程之一，对于促进我国天然林的保护、恢复和发展以及生态文明建设具有重要意义[2]。

2 基本情况

贵阳市天保工程于1998年试点，2000年正式实施，2011年实施天保工程二期，实施范围涵盖全市所有区(县、市)。建设内容包含全面停止天然林采伐、开展森林管护、公益林建设、国有中幼林抚育、公益林森林生态效益补偿、国有林业职工社会保险保障等内容。全市森林资源管护任务面积541万亩，其中：国有林31.42万亩，集体所有国家级公益林141.34，集体所有地方公益林213.45万亩，商品林154.79万亩。全市现有2个市属国有林场和1个市属国有森工企业，6个县属国有林场和1个县属国有森工企业。截至2018年，共完成公益林建设任务1万亩，国有中幼林抚育任务5.3万亩。

3 主要做法及经验

3.1 强化责任落实

严格落实天保工程目标、责任、任务、资金“四到县”责任制。年初市人民政府与县级人民政府签订年度林业发展目标责任书，明确天保工程年度建设各项任务，将天保工程建设纳入生态建设目标责任考核指标，实行年度考核。根据森林分布、地理环境及管护难易程度，整合林地管理、资源保护、森林防火、有害生物监测管理平台，推动森林管护、森林公安、森林防火的有机融合合理布局护林员。实行森林管护承包责任制，以合同(协议)的方式，把管护任务分解到山头地块，把管护责任落实到人。

3.2 建立完善管护体系

健全森林管护网络体系，根据资源分布状况、立地条件、管护难易程度等因素对每位管护员划定管护责任区域，定人定岗实行网格化管理。国有林场实行林场-管护站-管护人员三级管理制度，管护人员对管护站长负责，管护站长对场长负责，划分管护片区，责任落实到人。集体林实行以村为单位，建立县、乡(镇、社区)、村的森林管护体系，集体公益林实行统一管护与自主管护双重模式。健全和完善县级天保工程森林管护管理办法、护林员管理考核办法等制度。

3.3 加强示范建设

通过示范建设，及时总结经验，为全市提供可复制可推广的模式，不断提高工程管理水平。一是开展森林智能巡护系统示范建设。通过GPS、GIS和实时数据库的综合应用，可以实时跟踪、定位森林管护人员的准确位置，查询管护人员的行进轨迹，并通过管护人员上传的现场图片或视频，还能够即时、定性、定量、客观地考核森林管护人员的工作。二是开展护林结构调整示范建设。增设林管员，减少非森林重点防火期护林员人数，增加森林重点防火期护林员人数，统一开展岗前培训，建立与护林员责、权、利挂钩的管护奖惩机制，提高管护人员工资待遇，建立健全森林管护人员退出机制。

4 存在的问题

4.1 森林管护资金严重不足

工程的静态投资与社会经济发展呈现出不协调的现象，资金缺口大，管护经费不足，管护人员待遇低。自2011年天保工程二期实施以来，集体地方公益林森林管护补助中央财政专项资金一直处于静态投入，为45元/(hm2·a)。为确保森林资源安全，将集体地方国家公益林、集体地方公益林、商品林全部纳入集中统一管护。管护人员待遇低以及社会保障体系不完善现象普遍存在于森林管护人员中，导致队伍不稳、人员变动频繁以及工作积极性不高的现象出现。

4.2 基础设施有待加强

基础设施建设的投入不足，加剧了保护与发展之间的矛盾，严重影响了森林资源有效管护和林区经济发展[1]。贵阳市为南方集体林区，集体林面积占比大，林区道路、水、电、通信等基础设施建设严重滞后和薄弱，生产生活条件落后，不利于森林资源保护和综合开发利用。

4.3 后续产业尚未形成

林业产业发展滞后，对社会经济发展和林农增收贡献率低，林业生态产品不丰富，没有形成产业链。林业产业基础薄弱、规模小、结构不合理、效益不好、市场发育不全等问题还相当突出。由于后续产业发展政策缺位，林区资源尚未得到充分开发，资源优势没有转化为经济优势，产品加工增值率不高，仍处于出售原料的产业链条的低端，林区社会经济发展仍然呈现滞后状况[3]。

4.4 国有森工企业发展后劲不足

一是体制机制不活，经营机制和管理体制落后，经营较为单一，经济总量不足,没有形成专业化规模经营格局，缺乏市场竞争力；二是人员结构老化，离退休人员多，企业社会负担沉重；三是资金匮乏，融资渠道少且比较困难，发展后劲不足。

5 对策及建议

5.1 加大林业产业政策支持力度

推进林业产业供给侧结构性改革，促进林业产业提质增效和转型升级。一是调整和优化林业产业政策，在税收、金融等方面给与林业企业优惠；二是完善融资机制，加大开发性和政策性贷款支持力度，建立地方各级公共财政、经营主体共同筹资的工程多元投入机制，鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业；三是扩大政府和社会资本合作，完善森林保险制度，建立健全林权抵质押贷款制度。

5.2 积极发展后续产业

发展后续产业是确保生态建设长期深入开展的必然要求和推进天保工程区社会经济发展的根本途径，只有通过发展后续产业，才能形成“生态建设促进经济发展，经济发展支撑生态建设”的可持续发展局面，走上“生态与经济”双赢的道路[3]。科学制定林业产业规划，依托资源禀赋和地域优势，以市场为导向，发展特色山地林业，发展符合林区特色、适合在本地发展、不破坏生态环境的产业项目，培育具有发展潜力的后续产业。发展特色林下种(养)殖业，促进林业产业转型升级，发展精深加工产业，提升附加值，使产业尽快规模化、标准化、品牌化，利用“爽爽贵阳”金字招牌积极发展森林生态旅游、森林康养等新兴体验式现代森林服务业，形成“一二三”产业融合的延伸链，实现“生态产业化，产业生态化”的长效产业融合发展。利用“互联网+林业产业”模式通过优化生产要素、更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级，将资源优势转化为经济优势，促进林区经济发展。

5.3 加强基础设施建设

补齐林区基层设施建设短板，为促进林区社会经济发展提供有力支撑，增强林区转型发展后劲。一是加强林区道路、水、电、通信等基层设施建设，改善林区生产生活条件。二是加强森林管护站(点)等基础设施标准化、规范化建设，分批分期支持乡(镇)管护站和村管护示范点建设。三是加强林区主要交通干道和重点区域网络视频监控系统和组网建设，将远程监控和无人机等各种智能设备和技术应用在管护之中。

5.4 实施森林质量精准提升工程

精准提升森林质量，不仅能使管理精细化、技术精细化，高效、省时、省力，而且还能有效提高森林的碳汇能力，增加森林资源，实现森林的多种功能和效益的最大化，发挥森林生态系统维护国土安全、淡水安全、物种安全、气候安全、生态安全以及木材安全的功能，满足人类的生态需求，促进经济和社会发展[4]。坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，国有林场以提供森林生态服务为主线，重点培育珍贵树种、大径级优质良材，打造优美森林景观，集体林以提高林农收益为重心，将抚育经营措施落实到山头地块，推进适度规模化、专业化经营，充分发挥林地生产潜力，不断提高林地产出，不断增强森林综合效能。

5.5 激活国有林场发展体制机制

根据国有林场所处地域特点和资源优势，科学定位功能，理顺管理体制，改变经营机制，积极融入当地国民经济发展，积极争取政府支持政策，消除国有林场发展自身经济政策壁垒。盘活国有林场资源，探索创建新机制，转变主要经营木材较为单一的经营方式，充分利用森林资源发展森林旅游、林下种养等特色产业，培育森林后备资源，发展多元化经营，不断壮大国有林场经济规模。不断实现生态保护、林地资源合理开发与利用的良好局面，实现可持续发展。

5.6 加快国有森工企业改制步伐

一是深化国有森工企业产权制度改革，加大产权制度改革力度，根据企业的资产状况、经营状况和职工的承受能力等因素,灵活选择改制形式。二是建立现代企业制度，完善公司治理体系，建立规范的公司法人治理结构，坚持所有权与经营权分离。三是以资本为纽带，推动资源优化重组，增强市场竞争力，实现国有资产保值和增值。

5.7 开展效益监测与评估

建立和完善天然林保护工程绩效评估体系配套政策机制，建立多层次的工程绩效评价指标体系、建立长效工程绩效评价制度、创新工程社会效益评价方法、制订工程绩效评价标准、编制工程绩效预算、建立权威评价机构、完善工程绩效评价政策法律机制等，对工程的社会经济贡献、合理利用自然资源、自然与生态环境影响以及社会影响4个方面开展绩效评估[5]。对工程方案、工程运行、工程影响和工程可持续发展4个方面进行评价[6]。