地下钱庄经营网络化趋势及监管

文/外汇局福建省分局课题组 编辑/韩英彤

地下钱庄经营手段日趋隐蔽，需要研究总结地下钱庄的运作规律，扼住其要害，究其本质探索打击手段，达到精准打击的目的。

2015年4月以来，外汇局福建省分局（下称“福建省分局”）在全国打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动中，以“打渠道、打重点”的工作思路，破获了一批地下钱庄案件。在这一专项行动中，福建省分局发现，地下钱庄经营网络化趋势日益突出，给外汇监管带来了一些困难和挑战。

当前地下钱庄经营的网络化趋势

交易手段电子化。网络支付方式不受交易时间和空间限制，且避开了与资金的物理接触，成为地下钱庄资金运作的主要渠道：一是租借境内个人网银账户，甚至通过开户见证在境内开立香港地区账户，同步控制境内外账户；二是引入第三方支付的“虚拟账户”，并利用部分用户群体广、资金流量大的第三方平台作为拆分摆布大额资金的渠道；三是使用境外专业汇兑软件，如福建“2·25”地下钱庄案犯罪团伙所使用的E-smartex软件，就是一款专门用于全球英镑与人民币兑换的软件，借助第三方支付工具，能够在线完成所有的兑换环节。

合作团伙专业化。一是内部分工专业化。地下钱庄核心成员一般在幕后指挥，安排专人分别负责收集“人头”账户、招揽客户、资金转账和监控等各环节。有的地下钱庄，还安排专人进行“业绩”考核，甚至配备监控系统、押钞车等设备，俨然是一个专业团队。二是外部合作伙伴专业化。“对敲”型地下钱庄为解决资金出入境难以平衡的问题，一般会在境外开立多个分庄，相互调配资金，达到内部资金平衡；也有通过寻求其他钱庄的合作，在更大范围内调度使用资金。如此一来，会形成以一两个资金雄厚、“信誉好”的地下钱庄为主体，拖带若干小型卫星钱庄的钱庄网络。

组织模式公司化。地下钱庄会注册大量“壳公司”，作为其虚构往来业务，实现资金跨境交易的合法“外衣”。如福建“2·25”地下钱庄案犯罪团伙分别在中英两国注册了贸易公司，并设立了多个代理点，进行地下钱庄的运作，还通过本外币资金分别在境内和境外账户周转的方式，省去了传统地下钱庄涉及的兑换转账等环节，提升了转账汇款的效率，也掩盖了资金的真实流向。

跨境交易隔断化。“对敲”型地下钱庄一般会指定境内客户将人民币资金转入地下钱庄所控制的境内账户，再通知境外分庄或合作伙伴将外币资金转入境内客户指定的境外账户；反之操作方向相反。这就使人民币资金和外币资金分别在境内、外形成了独立的清算循环，从表面上看并未发生资金跨境流动，但却达到了资金跨境转移的目的。有些地下钱庄还利用NRA账户在境外购汇没有限制的便利，通过在境外注册大量“壳公司”，构造虚假交易，定期轧差、对冲结算，实施境内外资金扎差调度，将轧差资金通过NRA账户进行跨境转移。

地下钱庄经营网络化的监管难点

犯罪行为定性和跨境联合打击有待健全。一是对地下钱庄以“非法买卖外汇”定性，无法反映其犯罪实质。汇兑型地下钱庄为非法（包括上游犯罪）资金跨境转移提供便捷通道，威胁国家金融安全，但司法实践中对地下钱庄普遍按“非法买卖外汇”定性，在一定程度上影响了打击效果。二是对个人分拆的定性尚待明确。地下钱庄常用的个人分拆手法属于近年来衍生的骗购外汇等行为，但现行有效的相关法规均未明确个人分拆购付汇属其他骗购外汇罪范畴。三是“两岸四地”的司法制度存在较大差异，难以形成打击的合力。如未通过合法渠道办理外币兑换和跨境汇兑在大陆和台湾地区均属违法，而类似行为在港澳地区则不一定构成犯罪。

网银交易操作隐蔽不易被识别。一是本外币交易信息独立循环，发现难。地下钱庄的“对敲”模式导致境内只有人民币交易数据且极易利用网络支付通道模糊资金的交易性质，监管机构难以发现境内人民币交易与境外外币交割行为之间的内在联系。二是网上银行交易操作主体隐蔽，突破难。地下钱庄控制大批量的账户和银行卡进行网银操作，监管机构无法有效识别账户的实际控制人和具体操作人员，也无法了解每笔业务的具体细节，只能通过IP地址等信息识别关联账户。当前，各银行机构会计核算普遍采用数据集中、扁平化的管理模式，基层银行没有直接调取网银交易IP地址等信息的权限，也增加了异常交易识别的难度。此外，大多数银行仅能导出网银交易的IP地址，没有端口编号信息，无法满足公安部门所要求的必须提供网银交易IP地址的端口编号才能精准锁定实际控制人的住址和电脑。

构造复杂交易和变换账户规避监测。一是通过多种交易方式碎片化支付流程以模糊资金交易痕迹。地下钱庄在短时间内利用所控制的大量账户，频繁通过电子银行、第三方支付等网络支付工具进行跨地区、跨银行资金分拆交易，以掩盖资金交易的真相。二是频繁更换账户离析资金。地下钱庄所控制的账户往往涉及多个地区、多家银行，从表面上看与地下钱庄经营者毫无关联；而地下钱庄则可利用网银交易的便利性，频繁更换工具账户，每次交易仅需启用少量账户，快速使用后再变换启用其他账户，切割账户资金交易的连续性和关联性，达到规避监测的目的。

调查取证难和涉案金额认定难。一是证据固定难。地下钱庄交易日益无纸化，既不会留存书面合同和凭据，内部记账也采用简易记账方式甚至用符号替代，难以直接获取有效证据。二是调查保密难。地下钱庄合作伙伴之间极易结成攻守同盟，互相传递信息、串供证词，从而加大了查处难度。三是涉案金额认定难。地下钱庄缺乏详细的交易记录，且经营者熟悉相关法律法规，有较强的反审讯能力，拒不交代违法违规事实；交易对手则出于规避责任而不愿意配合调查，拒不交代或对事实有所保留，造成对涉案金额的认定可能远少于实际违法金额。

国际经验与启示

构建网上银行监管体系和异常交易监测机制。欧洲理事会于2001年签署了《关于网络犯罪的公约》，要求各成员国采取有效措施防控网络犯罪，在成员国之间建立“合作网络”机制，设置全天候的联络点；对网络犯罪可能出现的管辖权冲突问题，明确各方应通过协商方式妥善解决。美国通过《网络信息安全稳健做法指引》《统一电子交易法》《国民网上银行注册审批手册》等法律，以及各相关行业实施细则，将网上银行纳入监管范围，逐步建立和完善了网络犯罪防控机制。美国货币监理署（OCC）于2002年制定了《网上银行最终规则》，要求在网上银行交易过程中，对客户身份和交易同时进行认证，并由国民银行认证机构统一颁发唯一合法的电子证书。此外，美国财政部下属的金融犯罪情报中心（FINCEN），还通过搭建可疑交易分析模型，运用金融数据库、用户接口、数据处理和数据分析等模块，对资金交易记录进行分析筛选，甄别隐藏于其中的重点可疑交易线索。

完善打击地下钱庄从事洗钱犯罪定性的法规。澳大利亚于1987年通过《犯罪收益法》，将洗钱罪分为一般洗钱罪和过失洗钱罪，明确规定了过失洗钱罪的构成要件和刑事责任。与一般洗钱罪主观方面应满足“明知或应知”不同，过失洗钱罪只要符合“可以有合理的理由怀疑”即可，且无论是“故意”还是“过失”洗钱，都会被重罚并没收犯罪所得。美国“9·11”事件后，颁布了《爱国者法案》，修订并减轻了关于洗钱犯罪“特定故意”要件的举证责任，且涉嫌相关犯罪的财产将全部被扣押或没收，包括正在运转中的客户资金。日本于2006年出台《地下金融对策法》，对以洗钱为主要业务的地下钱庄进行严厉打击，并通过严格执法、强化部门协作等方式，落实各类监管措施。新加坡《贪污、毒品交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》将182种犯罪活动可能导致的跨境资金流动纳入打击范围，且无论犯罪收益是否保留在新加坡，均予以严厉打击。

建立借贷型地下钱庄合法化的准入机制。日本在1983年通过《贷金业规制法》，允许符合条件的“闇金融”（黑市金融或地下金融）合法化，向政府申请注册成为贷金公司（即借贷型企业），并设立了严格的准入标准。2006年，日本立法机构在对《贷金业规制法》进行了数次修订完善后，出台了《贷金业法》，规定贷金公司自有资金需达到5000万日元，且要有固定的营业场所。美国1994年通过的《洗钱防治法》明确从事外汇买卖等相关业务的地下钱庄，应到财政部办理登记手续，将非正规金融机构纳入反洗钱监管体系，并鼓励各州政府出台货币兑换业务执照颁发的相关法律。新加坡先后颁布了《货币兑换业务及汇款业务法案》《货币兑换及汇款业务经营者业务指引》等法律法规，对非银行机构从事汇兑业务进行规范和约束，要求相关机构必须定期审计并向金融管理局提交审计报告。

监管建议

加强地下钱庄网络化经营运作的监测方法研究。总结地下钱庄的运作规律，扼住其要害，究其本质探索打击手段，以达到精准打击的目的。如针对以个人分拆购付汇为主要汇兑手段的民间作坊式，其实际控制人人数较少，通过亲友借取、低价收购等方式在境内收集多张银行卡，利用每人每年5万美元购汇额度获取外汇。此类运作模式一般都有迹可循，可关注境外同一收款人在境外高频收汇及境外每日的大额提钞。针对资金规模化的企业式地下钱庄，往往是多个地下钱庄联合，利用合法公司经营非法活动，资金流动快速、隐蔽，甚至通过境内外合作可实现无跨境流动的资金转移。监测此类运作模式，可通过关注货物流与资金流不匹配的可疑企业，来发掘可疑线索。

对已查获的违法交易主体扩大筛查范围。一是针对地下钱庄家族化的运作特征，利用被查处的涉案人员倒查其家族周边亲属是否参与地下钱庄。二是当被查处个人涉及转移资金给2个以上境外收款人时，查清境外收款人与境内被查处个人的关系，以及境外收款人之间的关联性，判断其与被查处个人是客户关系还是合作关系。三是调阅已查获的个人及企业的银行账户本外币交易明细，延伸检查被查处涉案主体的交易对手。四是以被查获个人为基点，将其任法人、股东、高管、实际控制人的关联企业列入监管名单，对关联企业的异常可疑线索开展延伸调查。

继续强化银行网银业务的监管。一是排查网银账户历史存量，对不符合实名制要求的账户，银行应采取必要的补充措施，确保实名开户。二是督促银行强化网银客户初次识别和持续识别措施。对网银客户开展开户审核，审核个人客户的年龄、职业以及企业客户的注册资本、主营业务等关键信息；可利用识别度较高的指纹、声纹、人脸识别等身份认证方式，确认实际控制人的身份，确保账户所有人和实际控制人一致。三是督促银行提高业务系统对可疑交易的识别与预警能力。重点监测资金交易频繁、交易规模大、交易对手众多、交易对手与主营业务明显无关联等符合地下钱庄异常特征的客户，逐步建立和完善以客户为核心的监测体系，不断充实以客户身份、职业、行业、财务信息、资金流特征等参数。四是依托银行自律协会推动深化银行间信息共享，将客户洗钱风险等级划分结果、涉嫌分拆购付汇人员名单等信息进行共享。

完善相关顶层设计。一是总结全国近年来破获的地下钱庄的特点和运作模式，建立全国性地下钱庄数据模型库，通过导入资金交易数据，快速甄别符合地下钱庄特征的线索。二是疏堵结合，持续深化外汇管理体制改革，进一步满足合法、合理的用汇需求，从源头上抑制社会公众对地下钱庄的需求，挤压地下钱庄的生存空间。三是加强国际、区域司法和警务合作，形成跨地区、跨部门合力，严厉打击涉及洗钱等犯罪性质的地下钱庄。