昆明市五华区环境执法垂直管理改革问题及对策

李贵弘

(昆明翊佐环境科技有限公司，云南 昆明 650000)

1 引言

环境监察执法工作是一项具体直接的环境保护现场执法行为。如何使环境监察执法工作更好地适应新形势下环保工作的要求，已经成为环境执法部门面临的重要课题[1]。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅提出开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作，为了做好改革工作，五华区委托第三方机构昆明翊佐环境科技有限公司共同开展环境执法工作调研活动，提高自身执法能力建设，紧密配合省市完成各项改革工作。

2 五华区环境执法及垂直管理改革工作存在的问题

2.1 执法力量严重不足，基层执法力量薄弱

五华区现有正式工作环境监察人员9名，辖10个办事处，每年要处理上千件信访投诉，管理上千家企业，监察人员疲于应付日常投诉，以及对重点企业的例行监察等工作，很难对其他企业进行有效监管。辖区各办事处和社区没有环保专干，在环境保护宣传、管理、环境事件的预防上存在缺位。

2.2 执法装备不足，执法设备落后

没有暗管探测仪以及遥控无人机等高端设备。已配置的仪器设备难以更新、维护和正常使用。环境应急体系不完善，应急环境监测仪器配备薄弱，环境预警检测手段不足，缺乏对污染事件应急监测和快速诊断能力，有可能造成处置不及时或处置不当的问题。

2.3 执法队伍建设滞后，执法人员专业素质有待提高

环保执法对执法人员的环境保护专业知识要求较高。但五华区环境监察大队学环境出身的执法人员并不多，缺乏系统的行业知识、环保专业知识及执法经验。环境保护涉及各行各业，环保治理设备层出不穷，这都对环保人员的行业专业知识有很高的要求。

2.4 城郊结合部加工作坊及农村养殖管理难度较大

2008年滇池流域退养时，大量养殖户向西翥街道办事处集中，目前需按禁养区查处，片区只有3名执法人员，不但要承担养殖场环境管理的宣传、调查、取证、办案等大量工作，还要开展西翥、黑林铺、普吉片区其它行业的投诉、查处等工作，全面开展养殖场环境违法违规查处工作有一定难度。城郊结合部小加工作坊众多，清理一批又来一批，清理难度较大。

2.5 餐饮业污染扰民案件处理难度较大

按照《昆明市餐饮业环境污染防治管理办法》，2004年以前居民楼下所开餐饮业按规定安装污染治理设施后可以继续营业，这一部分餐饮污染成为群众投诉的焦点，且处理难度较大。很多老小区没有专门的排烟管道，而有的又不愿意自行按规范设置排气筒，因此不能从根本上解决排气筒低空排放污染扰民的问题。

2.6 夜间施工噪声扰民查处存在法律冲突

由于施工车辆22点后交警才允许进入市区，而《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定“晚22点至晨6点之间禁止进行施工”，使施工单位处于两难境地。企业不可能不施工，因此经常发生夜间噪声扰民的问题。特别是如因工艺要求须在夜间进行连续施工作业的，以及市政工程赶工期等，都给环保执法增加了难度。

2.7 权责不明晰，各部门与环保配合不够紧密

由于各部门职责分工不明晰，职能交叉重叠，配合协调机制不健全，以及议事协调机构管理不规范，协调配合机制启动随意性较大等因素，各部门间协调配合存在一定的问题。特别是涉及多个部门的工作，存在推诿扯皮、互相观望、消极怠工等情况，难以形成工作合力。

2.8 环保监管与地方经济发展的矛盾比较突出

在快速推进工业化和城镇化的过程中，五华区生态环境形势依然严峻。特别是大气污染防治工作与企业的经济发展存在较大的矛盾。

3 对策与建议

综合五华区执法工作存在的困难及问题分析，结合下一步环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作，提出以下加强环境执法能力建设的对策措施。

3.1 充实环境执法队伍，做好执法硬件保障

建议尽快配齐现有编制15名环境行政执法人员，并增加5名人员编制，编制为20人(按照每个办事处平均2人)。参照公安、城管的做法，建立协助执法人员队伍，按监察大队人员2倍比例设置。相应增加监察、监测执法仪器设备、办公用品、办公经费及环保信息化、标准化建设费用等。

3.2 加强街道环境保护工作，执法向基层延伸

把污染减排、投诉处理等内容纳入办事处及社区的主要考核指标，从制度上形成严格执行环境保护法律法规的动力和社会氛围，加强环境执法的保障力度。在办事处设立环保办事机构，并加挂“环境保护办公室”牌子，在环境监管任务较重、环境安全风险压力较大的街道办设环保专干2-4人。

3.3 健全业务培训机制，全面加强环保自身素质建设

优化环保队伍结构，严格引进环保专业人才，提高环境专业技术人员比重。建立淘汰机制，对法制意识淡薄、业务素质差的执法人员应予淘汰，保证环境执法队伍专业化、高素质。广泛开展业务交流，加强政治、业务培训，把环境执法人员队伍建设成一支政治过硬、业务精炼的“环保警察”队伍[2]。各级环境执法部门之间广泛开展环境监察的交流活动，给环境执法人员提供讨论、分析、解决问题的机会。只有更多的交流才能解决在新时期出现的环境问题[3]。

3.4 规范环保执法行为，坚持依法行政

推行行政处罚集体审议制度，定期对委托行政执法工作执行情况进行检查。建全行政执法案卷，做到法律文书齐全，立卷归档及时，案卷规范。并细化执法文书的种类、格式，加强对行政执法案卷评查工作的指导和督促检查。执法监察政务要公开，公开监察工作制度和工作程序，排污收费标准、计算方法，人员身份、举报电话等，以便接受社会监督[2]。及时组织开展环境违法案件查处和整改情况后督察，巩固执法成果，防止污染反弹。

3.5 构建环保监察与环境监测联动监管模式

探索企业监管新模式，采用环境监察和环境监测联合进行检查的模式，加强环境监察和环境监测部门之间的信息共享。必要时环境监测人员现场进行监督性监测，出现超标行为环境监察人员予以处罚，同时督促企业及时进行整改。

3.6 常抓勤政廉洁，强化执法约束

实行首问负责制、限时办结制和责任追究制，对程序缺失及有案不立，有案不查等行为进行责任追究。要利剑高悬，增强执法监管的严肃性。对重案轻办、说情包庇、吃拿卡要等行为进行严肃查处。对干部要人性化管理，要建立容错纠错机制，要严管和厚爱结合、激励和约束并重。

3.7 理顺各部门关系，形成执法合力

理顺环保与市场监管、公安、国土、水务(滇管)、农林等部门的关系，形成执法合力。加强执法监督，健全公、检、法与环保部门联动的执法新机制。理顺三大环境保护方面的权责关系(即市环保局与区政府；区环保局与区政府；区监测监察机构与区环保局)，切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任、解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。

3.8 加强环保法制宣传教育，发挥公众、新闻媒体监督作用

强化对各级党政领导干部、企业负责人及社会公众环保法制宣传教育，提高公众参与环境保护工作的积极性、主动性和创造性。通过典型案例，有针对性地对公民宣传法律法规。充分发挥社会各界的力量，既监督违法的单位和个人，也监督违法的和不作为的行政机关和执法人员。积极拓展环境新闻传播渠道，以公众喜闻乐见的形式，突出抓好环境执法宣传，搭建平台或渠道让公众充分表达意见，有序参与环境公众事务管理。

4 结语

昆明市五华区环境执法及垂直管理改革工作中不仅存在着执法力量、执法装备不足等硬件问题，也存在着执法人员专业素质有待提高等执法能力问题，同时还存在权责不明晰，各部门与环保配合不够紧密等问题，只有认清问题，补足人员、设备，同时在垂直管理改革工作中划清各部门之间权责范围，认真领会垂直管理改革工作内容及思想，解决好环保监管与地方经济发展的矛盾，采取相应的对策措施，进一步完善常规化的监察监测，加强与相关职能部门的沟通和协调，才能不断提高环境监察执法效率，顺利开展新时期社会发展中的环境执法工作。