广东省自贸区《濒危野生动植物种国际贸易公约》履约制度探讨

2019-11-29林宜舟蓝道英刘曦庆杨锡涛邹洁建

绿色科技 2019年6期

林宜舟，蓝道英，刘曦庆，杨锡涛，邹洁建

(1.广州翼林生态监测有限公司，广东广州 510300；2.广东省生物资源应用研究所，广东广州 510260；3.广东省野生动物保护与利用公共实验室，广东广州 510260；4.广东省动物学会，广东广州 510260；5.广东省野生动物救护中心，广东广州 510520)

1 引言

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)自1975年正式生效以来，各缔约政府采用严格限制国际贸易的方法来保护野生生物资源的做法得到了国际社会的认同。我国于1981年成为缔约国，特别在加入WTO后，随着贸易自由化，野生动植物贸易量继续增加，仅2014年，广东省从事野生动植物进出口贸易企业近500家，年办证量32950单，贸易额约148亿元。2015年，广东省建立的广州南沙新区、深圳前海蛇口、珠海横琴新区等3个自贸区，作为我国野生动植物进出口活动主要集中地，野生动植物及产品进出口数量巨大、种类繁多、方式多样[1]，这为CITES履约带来了严峻挑战。

自贸区建立的宗旨是促进贸易的自由化、增加贸易量，而CITES旨在通过各缔约政府实行限制野生动植物贸易来实现野生动植物的保护，二者在某些制度规定方面可能存在着矛盾。CITES宗旨及管控措施与其不相容性组织或政策的存在，必将影响到CITES的保护成效，这在CITES和WTO[2]、CITES和FAO[3]之间较为突出。

因野生动植物所具有的特殊性，在进出口贸易时不仅要遵从一般意义上国际贸易管理的普遍准则，还需适应野生动植物资源保护和利用本身一些特点[1]。因此，在CITES的宗旨和管理构架内，应思考构建和实施张弛有度、适合本地区贸易的管控措施，以更好地协调野生动植物保护与利用之间的关系。

对自贸区CITES制度的探讨，有利于解决履行CITES所带来的贸易争端及冲突，减少不必要的制裁；有利于灵活运用自贸区相关政策，建立健康的贸易环境，加大保护力度，鼓励保护性科研和生产，促进科学合理的保护野生动植物贸易，扩大保护野生动植物的利益并使更多人受益，实现野生动植物保护与利用的协调发展。

2 研究方法

2.1 访问方法

采用访问调查法，于2015年4～6月，在南沙新区、深圳前海蛇口、珠海横琴新区等3个自贸区内实地走访海关、检验检疫局和6家企业，访问省林业厅和濒危物种管理办公室广州办事处相关人员，并召开20个代表性企业座谈会，同时到上海自贸区了解在此方面的做法和经验。

2.2 访问内容

访问内容主要集中在以下几个方面：①各相关部门在野生动植物进出口贸易中的管理职责、具体操作流程及其对自贸区中野生动植物进出口审批简政放权的思考；②相关企业在野生动物进出口实践操作中遇到的问题及对不同改革举措的意见，对CITES及法律法规方面的认识和理解程度；③上海自贸区在此方面的做法和经验及遇到的问题。

3 结果和讨论

3.1 自贸区野生动植物进出口已实施的优惠政策

为推动自贸区野生动植物便利通关，各相关职能部门结合实际，制定了许多支持自贸区建设的新措施，主要如下。

3.1.1 制定了配套政策

国家林业局与广东省林业厅签署了《野生动植物行政许可事项实施委托协议》，正式将一批涉及野生动植物进出口行政许可审批项目委托给广东省林业厅直接实施；海关总署下发《关于支持和促进中国(广东)自由贸易试验区建设发展的若干措施》和拱北海关实施的《拱北海关支持和促进中国(广东)自由贸易试验区横琴新区片区建设发展的若干措施》则进一步加快了自贸区的管理创新建设。

3.1.2 多个行政许可事项获委托与简化

将广东省林业厅和国家林业局两级审批简化成一级审批，如把列入“中国野生动物经营利用管理专用标识”管理范围的野生动物皮革制品、实验猴血清等衍生物实验材料两项许可事项委托给省林业厅直接审批，鳄鱼皮表带等标识的发放委托给省林业厅；可向国家濒管办广州办事处申办多次使用的木材进口《物种证明》，且免除提交部分申请。

3.1.3 创新监管模式，提高了贸易便利化

检验检疫方面，在野生动植物及其产品进出口批量大、集中的口岸，派专人前去检验检疫；此外，实施了指定场所检验便利措施，若企业提供满足检验检疫条件的场所，即可在此进行检验检疫。

海关方面，建立了快速通关机制，根据企业5年内的通关记录，无偷税漏税、走私、虚报等情况建立“双A”诚信企业，实行绿色通关，降低查货率。

3.2 自贸区存在的问题

3.2.1 行政审批多头管理、办证时间长且流程复杂

因野生动植物资源的外部不经济性，使得资源配置出现“市场失灵”，造成了资源的不合理利用，这就需要政府通过设立复杂的贸易壁垒来规范市场主体行为[4～6]，CITES通过严格控制和管理进出口证明书来达到和人为调控濒危野生动植物贸易的目的，以实现野生动植物的保护[1，2]。

我国根据CITES宗旨，制定了一套相对繁杂的行政程序来强化野生动植物资源的保护。如除授权部分外，广东省企业申办《允许进出口证明书》需经如下流程：省林业厅申请→国家林业局审批→国家濒管办审批→濒管办广州办事处核发证书。一个流程下来大致时间在40～50个工作日，若需办理“中国野生动物专用标识”，所用时间更长。而进口木材凭提单办理证书要20个工作日，海关申报期是货物进境起15天内。此外，野生动植物及其产品进出口审批环节较多，涉及林业、农业、渔业等野生动植物主管部门、濒管办、检验检疫局、海关等多个政府机构，以及众多的行政许可事项，企业需到不同部门，准备多套材料才能完成报送[2，7～10]。

这看似层层把关，却增加了贸易者的经济成本，许多通关时效要求高的商品如毛皮时装、花卉、冷鲜食品、参展品等需在短时间内实现通关，企业往往因办理《允许进出口证明书》时间过长导致向海关申报超期，需缴纳滞报金，造成经济损失，使得成本超过所获得的收益，不利于野生动植物的保护。

有研究结果表明，复杂的管控措施，有力的保护了鲟鱼、鳗鱼和鳄类等野生资源[11～14]，但繁琐耗时的管理，一方面刺激了野生动植物产品价格上涨，激励了当地居民参与到野生动植物猎捕活动中[15～17]，如2013年，7种红木列入CITES附录Ⅰ，红木价格随之上涨10%～30%左右；尽管北极熊列入CITES附录Ⅰ的提案并未通过，但前往加拿大猎捕北极熊的猎人数量却增加了[17，18]。另一方面，贸易的高额利润使得很难对非法猎捕和非法贸易进行有效的控制[19，20]，如2006～2013年，厦门海关查获的走私濒危物种及其制品案件数总体呈上升的趋势[21]；虽然多数飞狐属于CITES物种，但较高的经济利益，导致苏拉威西飞狐种群数量急剧下降[19]。

3.2.2 从自贸区进入国内市场存在“二次监管”

根据我国现行法律法规要求，野生动植物及其产品在进入自贸区必须凭《允许进出口证明书》向海关申办入境备案后才准许进区，属于“首次监管”(一线)。在自贸区海关现行管理理念是“一线放开、二线管住”，这与濒管办管理国境门(一线)严格，而境内流转放开，即二线放开，这两者理念是矛盾的。《野生动植物进出口证明书管理办法》第39条规定：在境内与保税区等海关特殊监管场所进出野生动植物及其产品的，无需办理进出口证书，但目前海关仍要求企业出具办事处或海关的函后货物才能在区内外自由流转。“二次监管”影响了出货时效，上海自贸区内亦存在类似问题。

3.2.3 非贸性进出口难度大及特殊商品无特殊对待

目前，粤港澳两地三通，一些非贸易性的进出口，即并未发生实质性经济往来的活动，如参加展出等，这类交流较为频繁，但目前还没有明确的管理办法。野生动植物及其产品进出口需《允许进出口证明书》或《物种证明》，但因展出具有时效性，办理相关的行政许可时间较长，这影响了两地交流。横琴自贸区和澳门之间野生动植物及其制品的进出口较为频繁，其中非贸性进出口占有一定的比例。另外，特殊商品未按特殊事项管理。如活体动物进口审批时间长，导致动物在边境口岸滞留时间过长，影响其生存。

3.2.4 检验检疫时间长短不一、物种鉴定检测难、检测贵、检测标准不统一

对进入口岸的野生动植物及其制品需进行检验检疫。不同批次的同类野生动植物其检验检疫内容各不相同，而对不同检验内容的检疫技术和时间要求均不一致，这导致了检验检疫时间长短不一。有些地方检验检疫部门将《允许进出口证明书》当成进行检疫的前置条件，当检疫完成后，证书也过期了，这影响进出口企业的正常报关。有些CITES附录物种与非附录物种极其相似，单靠目测无法鉴定物种，部分企业将CITES附录物种以非CITES附录物种的形式报关，这就依靠某些科研机构来鉴定[7]。目前国内检测机构较为分散，收费标准不统一，检测费用普遍较高，影响了鉴定检测。