基于功能性监管的雄安新区金融监管框架设计思路

张若望 王丽媛 张效梅 朴善玉 崔维康

一、雄安新区金融监管框架设计指导思想

雄安新区建设的设计和实施是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，中央政府和地方政府为雄安新区规划建设，尤其是新区的金融发展和金融监管工作制定并出台了一系列政策进行指引。比如，在国务院发布的指导意见中提出：“推进综合性、功能性金融监管体制改革，探索建立符合国际规则的金融监管框架，”“实现雄安新区所有金融活动监管全覆盖，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险底线。”在2019年河北省政府工作报告中，许勤省长提出要“高起点规划、高标准建设雄安新区。”“坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。”这些政策指引为雄安新区的金融监管框架设计和金融监管工作实施指明了方向，即本文阐述的以功能性监管为基础的雄安新区金融监管框架的设计思路。功能性金融监管是以金融体系所实现的各项金融功能为划分方法，对不同功能的金融活动分类实施监管的监管方式，是目前在金融业混业经营不断加深的背景下，主要发达国家金融监管工作和金融监管改革的理论指导，是金融监管领域的世界性趋势。

二、雄安新区金融监管面临的问题

（一）金融控股公司监管

2018年以来，新区金融机构入驻工作不断推进。在我国金融业混业经营的大趋势下，随着大型金融机构的陆续进入，对金融控股公司的监管成为雄安新区金融监管面临的重要问题。现阶段，我国对金融控股公司的监管尚不健全，公司内部没有建立起有力的风险内控制度，公司外部也没有直接监管的法律制度，使得金融控股公司内部复杂的结构所产生的风险得不到有效控制，容易引起区域金融风险甚至系统性风险。

（二）支持绿色金融发展

根据雄安新区“绿色生态宜居新城区”的建设定位，新区的绿色发展要以经济的绿色增长为出发点，经济的绿色增长离不开绿色金融的支持，因此，雄安新区的金融监管应当支持而不是控制新区的绿色金融发展。雄安新区建立在经济基础薄弱的三县、污染性行业在三县占比较大，整个区域金融支持水平仍较低，在此条件下，金融监管应当对雄安新区绿色金融体系的建立发挥前瞻性的作用，积极扶持新区的金融机构和人才开展绿色金融业务和服务。

（三）以金融监管促进金融创新

在建设“绿色生态宜居新城区”的同时，雄安新区也在积极打造“创新驱动发展引领区”，要求集聚银行、证券、信托、保险、租赁等金融业态，依法合规推进金融创新，推广应用先进金融科技。怎样实现金融监管对金融创新的促进而不是抑制，需要加深对新型金融监管与金融创新关系的理解，并建立切实可行的新型金融监管框架和配套制度。

（四）民间金融监管覆盖

民间金融可以实现正规金融市场无法实现的金融功能，是对正规金融的有益补充并与正规金融产生竞争，从而实现金融资源的优化配置，满足金融市场的多样化融资需求。但民间金融的风险积聚也会对金融市场造成威胁，诱发系统性金融风险事件。因此，也应当健全金融监管框架，将雄安新区的民间金融纳入到金融监管的保护下，从而实现雄安新区所有金融活动监管全覆盖。

（五）实现监管制衡

合理的金融监管框架应当保证金融市场的稳健高效运行，并采取有效措施防范金融风险的积聚，同时，不应当使金融监管机构的权限过分膨胀而产生寻租、舞弊等现象。这样就需要在设计和建立金融监管框架时，在监管机构内部或不同监管机构之间建立制衡或引入竞争，造成监管者在促进金融发展时努力为金融活动服务，在制裁金融犯罪时依法依规进行处理的局面。

三、基于功能性监管的雄安新区金融监管框架设计思路

针对以上部分提出的雄安新区面临的金融监管问题，本文认为可以通过合理的金融监管框架设计来解决，并提出设计思路如下：

（一）对金融控股公司的监管

对金融控股公司这一类大型全国性金融机构，其监管权应当归属于中国人民银行。①由中国人民银行在雄安新区设立分行，对在雄安新区注册成立的金融控股公司的母公司进行管理，由母公司向人民银行雄安分行申请其下属子公司所需要的金融牌照并对其下属子公司进行日常管理。②制定《金融控股公司法》，并由中国人民银行雄安分行制定相应的规章，完善监管雄安新区的金融控股公司的配套法律制度。③促进雄安新区金融控股公司建立有力的内部控制制度，并接受中国人民银行雄安分行的监督检查。④对于具有系统重要性的雄安新区金融控股公司，由国务院金融稳定发展委员会进行识别，并委托中国人民银行雄安分行进行监管。⑤促进金融控股公司自律组织的组建，并由中国人民银行进行管理，实现行业自律。

（二）单独的绿色金融发展促进机构

建立由雄安新区管理委员会领导的雄安新区金融工作局，下设绿色金融发展促进中心，绿色金融发展促进中心负责制定涉及绿色金融的各项政策，并对绿色金融活动进行监管。首先，加大新区绿色金融政策支持力度，比如对绿色环保产业和项目的发展和建设在市场准入、投融资政策方面给予优惠，对开展绿色金融业务的金融机构实行优惠，鼓励金融机构落户雄安；其次，加大新区绿色金融专业人才的培养力度，帮助金融机构在招聘时选择具有绿色金融专业知识的人才，对现有金融从业人员开展绿色金融教育；再次，加大对新区绿色金融的宣传力度，使企业和社会公众了解绿色金融的优势、相关法规和优惠政策，树立绿色金融发展理念。

（三）针对金融创新的监管沙盒

监管沙盒的理念来源于英国。监管沙盒可以为金融科技创新提供实验产品和服务的虚拟空间，在该虚拟空间内企业的金融科技创新不受常规法律框架的制约。监管沙盒的优势主要包括：可以控制测试时间、空间和金融消费者等关键因素以降低风险，可以为创新者和监管者提供良好的沟通机制以快速实现创新产品的市场化，可以在提高监管效率的同时保护金融消费者的合法权益。

将监管沙盒的方法应用于雄安新区金融创新的监管工作，可在雄安新区金融工作局下设监管沙盒公司这一非盈利性公司。由金融工作局制定创新产品的准入条件和测试标准，监管沙盒公司与创新公司共同确定测试时间。在流程上，由创新公司提出测试申请，监管沙盒公司进行测试和评估并出具意见。

（四）民间金融监管正规化

由于地方政府对本地区金融活动的信息掌握度较高，民间金融的监管工作应当由地方政府承担。可在雄安新区金融工作局下设立民间金融监管处，赋予其正规化的监管职权：①制定基本的监管制度，比如对民间金融活动的正规化指导、对民间金融利率范围的限定、对地方金融活动数据的统计等；②对民间金融组织的市场进入或退出进行备案、对民间借贷进行登记备案，使得民间金融活动透明化，实现民间金融正规化，降低风险；③研究设计民间金融风险监测预警系统，包括对集资规模和利率水平的监测，有利于监管机构对民间金融动态、资金流动的掌握，及时化解风险；④对违法的民间金融活动进行惩罚等。

（五）双峰模式实现监管制衡

综合以上的设计思路，本文提出的雄安新区金融监管框架具有双峰模式的特征：由中国人民银行雄安分行负责对金融控股公司的监管；由雄安新区管理委员会领导的金融工作局负责对绿色金融、金融创新和民间金融的监管；两个监管机构之间的协调工作由国务院金融稳定发展委员会负责。通过这一设计思路，可以实现监管的权力制衡。

四、政策建议

为了发挥上述雄安新区金融监管框架的优势，必须在监管执行过程中注意以下几点：

（一）以促发展为监管理念

必须以促进发展作为雄安新区金融监管工作的理念，在监管过程中培养具有国际视野和发展眼光的监管人才，引导和鼓励多种类型的金融活动在雄安落地生根，并实现正规化和法制化，积极为实体经济的发展提供产品和服务。

（二）监管思路灵活创新

在监管政策的制定和实施过程中，必须坚持思路的灵活创新。吸取世界先进国家的监管经验，结合雄安新区发展实际进行再创新。在引入控股公司监管及监管沙盒等方式时，不仅要搞清楚其在监管相应领域时的优势和弊端，也要建立适应雄安地方特点的配套政策措施，不能使先进的方式方法产生不服水土的反应。

（三）区分监管制衡与监管重叠

在雄安新区金融监管框架的建设中要区分监管制衡与监管重叠的概念。监管制衡是为了预防监管权力被滥用而采取的机制，监管权力被滥用将使监管者对金融市场活动进行不正当的干预，而削弱市场竞争的公平性，严重损害公共利益，最终导致监管的失灵。监管重叠是指不同监管机构对同一事项同时具有监管权时，造成重复监管的现象。监管重叠会造成监管资源的浪费及被监管者成本增加等不利结果，必须予以避免。