农村土地承包经营纠纷的调解问题及对策

2019-11-28王小娟

商品与质量 2019年16期

王小娟

江苏省东台市富安镇农经站江苏东台 224222

当前我国党和政府对于农业农村工作高度重视，为竭力促进农业发展和农民增收，加快实现农业现代化和全面小康社会的目标。各级各地政府及组织积极鼓励农村农民进行土地流转，和承包经营，以此实现资源的优化配置和达成规模化效益，在积极的政策推动下，农村经济取得了丰硕的成果，农民经济收入得到了较大增加，但是产生积极效益的同时也存在诸多的发展弊端和不可不可否认的社会矛盾，有关于土地承包经营的纠纷案件便是其中最为明显的一个矛盾。笔者经过深入走访和调研通过分析发现虽然各地有关土地经营纠纷的案件层出不穷但最终依靠基层调解而处理好的达到了惊人的75%及以上比例。这就说明了，当前我国加强土地承包纠纷调解制度的建立和完善是一条明智的决策和必要的手段，它对于促进土地承包经营纠纷具有非常重大的意义，也表明了我国土地承包纠纷调解手段上依然还有不足之处需要我们去思考探索和落实。在此笔者就以自身的实践经验对目前农村土地承包经营中关于纠纷调解的主要问题进行分析，以为探求更好的解决之策提供理论性依据[1]。

1 农村土地承包经营纠纷调解工作存在的主要问题

调解是双方或多方责任人就体现自身实际利益的具有分歧和争议的事件，在人民法院或人民调解委员会的组织及支持下进行的友好、公正协商，以促进双方达成利益协议，缓解彼此矛盾，降低矛盾和防治事态扩大的办法。这是我国所特有的一种处理人民内部矛盾的有效办法，人民调解在各行各业各层面都发挥着巨大的积极作用，但是调解本身是一种协商的方式，是在争议双方的利益要求得到实现的前提下才能真正发挥作用的一种处理办法，其本身不具备法律强制性，且调解工作具有较大的主观性，其公平公正和合理科性存在一定的风险。其具体问题体现如下。

1.1 土地承包经营纠纷调解工作的公正性有待提高

土地经营纠纷调解仅是解决问题的方式的其中一种，而不是问题解决的全部，他不能保证所有问题都能被处理妥当也无法保证绝对的公平公正，因为调解工作毕竟是人的工作，人在工作中带来很大情感主观。而现实工作中，土地承包经营直接关系到人民基本利益，如果背离了公平公正的基本原则，那么调解也就失去了应有的价值，不仅不能有效解决问题，反而会加剧人民利益受损，带来更大的新的矛盾使得问题扩大化，恶性化。当前我国农村某些地区在有关于土地承包经营的问题在处理纠纷案件中，仅仅依靠调解人员的基本道德修养或地方声望开展调解工作，在实际调解中存在巨大的主观行为，让调解有名无实，体现不了公正性。一些地区甚至对于调解有“体现强者利益，调解弱者情绪 ” 的看法，可见基层的调解工作所存在的严重问题。比如，某村在一起土地承包经营纠纷的调解工作中，同村两人其中一人同调解人员有直接或间接的亲属关联或利益关联者，那么调解结果就具有更多的偏向于“关系户”的可能，如此便会引发实际利益损失方的不满，带来更大的矛盾危及[2]。

1.2 土地承包纠纷的调解制度不健全，调解流于形式甚至变相伤害

凡调解均需有一定的制度标准和执行程序，我国土地承包纠纷调解的主要法定依据是，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，虽然有一部可依托的法律，但是该法对于调解的具体形式和调解的标准程序没有作明确的划分，尤其对于农村基层调解员而言，更不可能做到执行的标准和严格。也因此在实际调解工作中，调解员会依据自身对于事件的理解和以往的工作经验或协商的意见进行裁判调解。某些严重行为甚至借法律法规的漏洞进行滥用职权和非法行为。如，某些村委以集体财产的持有者身份立基层组织领导者威仪，对农村的土地承包、流转、合同处理的中违背正常程序和法律规定，肆意侵占集体财产，违背民主议事原则以及承包自愿原则，照顾个人意志损害土地承包人实际利益，且在产生纠纷中，偏袒强权欺凌弱小。很多诉讼案件中，因农民签署的承包手续不完备，或不具备合法合同，带来维权艰难，实际利益受损的情况也不在少数。所谓调解因制度性的缺失便变成了他人利益的“嫁衣”，调解也就名不副实。

1.3 农民自我维权意识较弱，调解缺乏有效监督

绝大数农民对于维权的法律意识比较淡薄，对于土地承包经营的政策、程序也不够了解，在面对实际承包、转让等经济活动中通常都是交与本地村委会和集体组织进行代办，自身对于合同的签订以及具体的利益分配等问题不够了解。一旦出现利益受损，既无有效维权的法律依据，又找不到表达自身权益诉求的部门。所以对于相对熟悉的基层调解就存在过大依赖，然而基于调解者的主观因素，以及调解行为未有健全的监督管理机制，往往未能体现农民的实际利益，但农民因诉求无门只能反复申请调解，或干脆接受调解的不公正。

2 提高农村土地承包纠纷调解的措施

2.1 加强基层调解员职业素质培训，确保调解的公正性

首先，要加强农村调解人员的法律法规教育，让他们知法、守法、从严从实执法。坚决维护人民群众的根本利益，树立法制观念和调解责任心。其次，加强基层调解委员会的组织建设，积极引进和增补专业性调解人才、法律人才，落实并开展好基层调解工作，比如可以邀请法官、公正员、检察官、律师、人大代表以及政协委员组成调解志愿队，聘请退休法律教授、经济类教师、法务工作者参与农村土地承包纠纷的调解工作，为农村土地承包纠纷的调解提供强大的人才及理论支撑，以保障调解的法律性和公正性。

2.2 建立健全调解的法律法规体系，以确保调解有法可依

基于现行的土地承包经营纠纷调解制度的不健全，对于调解的具体措施和执行条款列举不明的现状，就需要我国政府深入了解当前实情，根据目前的实际情况加强完善土地承包经营管理的相关制度和条文要求，规范土地承包经营等经济活动的行为，同时必须根据具体问题制定针对性的纠纷调解制度，对于纠纷的类型，含义进行界定，对调解的方法和手段进行规定和规范，对于不同纠纷内容给予不同的调解处理方式，保障纠纷调解无缺失无较大差错，调解及时，处理合理。另外，还必须加强对农民群众的维权普法宣传力度，提升他们的维权意识。调解委员会要进行调解工作程序的明确公示，让农民真实的了解调解，了解土地承包经营法律，同时在涉及土地诉讼的法律上要放宽当事者上诉的条件，需要对民事诉讼法作相关的修改，以为弱势群众创造更多的维权途径。

2.3 建立健全调解的监督及责任机制

建立健全土地承包纠纷的调解体系，将调解人员及工作各环节纳于制度的统一监管考核体系，以此实现调解工作的落实，确保调解的公正、公平和及时高效。比如，对于情况较复杂涉及利益较大的土地承包经营纠纷案件，如当事人与调解员存在亲属关系以及利益往来者必须主动避嫌，同时要求设立多名调解员共同参与调解，对于把握不准或法律上有疑虑或调解组存有争议的案件需提请上一级调解组织进行解决，或者邀请专业认识予以审视，防治出现调解执法臆断而为，有损实际利益的不合理行为。同时，对于调解的案件要进行标准化记录的归档，对于处理过程中出现的违规为法行为要予以坚决的严肃处理，将调解的责任落实到人，落实在项，执行追责机制，以此防微杜渐，促进基层调解的合法合理合情。