论土地储备与城市规划的良性互动

郑丽超 邢纪昆

山东省聊城市土地储备中心 山东聊城 252000

自改革开放以来，我国经济逐步出现了平稳性的长期发展历程，土地经营模式已成为土地发展过程中的主要方向。随着社会主义市场经济体制的不断完善与成熟，国有土地有偿经营已经逐步的进入应用阶段。对于运营过程中的土地能否实现我们预想中的目标，通过当前城市化建设中的各种实践已经得到了证实。在未来城市规划的过程中如何合理利用土地储备资源是当前政府面临的主要问题，在未来的发展过程中，土地储备资源的合理利用关键在于政府建立出一个公开、公正的土地市场规划氛围。

1 土地储备和城市规划互动存在两个主要问题

1.1 土地储备缺乏城市规划的有效引导

第一，土地储备和当前城市经济发展战略建设不目标的协调性差，与市场发展方向有悖。近些年来，伴随我国经济的迅猛发展，其相应规划单位受到了诸多开发商与占地单位等的多方面的要求，随着时间的不断推移，这种压力也就日益明显、加大，导致了我国城市规划为了能够实现提高更多的经济效益，重现出更多的有利局面，也就是去奔着这种目标前进，逐渐障碍重重，本身地位而占据被动，往往政府土地储备和城市规划的方向，两相并不能达到协调统一、方向一致。第二，当前我国的土地储备机构存在很多的营利为目的的商业化用地。

1.2 城市规划缺乏用地市场需求分析问题

主要体现为在当前的市场用地建设开发时，存在人员参与紧张的情况，即土地市场、物业市场以及城市开发相关的咨询人员的参与程度往往上不去，存在制约与局限性进一步加大。首先，对于城市规划的制定内容，往往指考虑到了城市规划体制下的刚性原则，但是对于市场节奏的把握以及相关需求还是不能够牢牢把握得住，因此在当前看来，这种规划的实质分析受理情况已经逐渐超出了相关人员的工作范畴。第二，当前的投资主体不单只是政府个体本身，还要依赖于社会资本的推动，但是这样也势必会导致项目规划的弹性加大。

2 土地储备运作与城市规划脱节的问题

2.1 城市近期重点发展

区域用地未能超前、及时储备城市总体规划和近期建设规划决定了城市未来的发展方向和近期建设重点，明确了基础设施和公共服务设施集中投入的方向，而这些信息往往是政府部门内部能预先得知的，但在很多城市，往往对重点发展区域周边的经营性土地未能超前或及时储备，土地储备机构反应能力慢于规划概念扩散影响和市场反应速度，造成土地储备难度和成本加大，无法实现政府土地资源效益最大化[1]。反过来，由于缺少可储备土地信息的支持，又使城市规划管理部门选择城市重点建设项目的载体时缺少依据。

2.2 土地储备未能以城市规划作为选址和经济测算的依据

目前土地储备工作中，许多城市土地储备部门往往以主观判断为依据，缺少城市规划作为指导，缺乏规划技术经济指标的支持，往往是先进行实物储备，生米煮成熟饭，再进行补办规划选址审批手续和申请规划设计条件。在储备工作当中不了解储备地块当中的可建设用地面积、规划用地性质和可开发强度，没有进行科学的成本和收益的核算，盲目地以用地面积“亩”为单位进行经济测算和征收回购，常常出现储备地块没有道路出入，地块被规划道路穿越，地块大部分为规划的公园绿地或者其他公用设施用地，地块可建设用地很少甚至为不可建设用地等情况，给土地储备资金造成浪费，增加土地经营的风险，或者政府为了短期的经济利益，将以牺牲城市规划作为代价。

3 土地储备与城市规划的良性互动

3.1 有效弥补现有土地出让计划的不足

在过去的时间里，土地的出让管理仅仅是以城市建设需求为基础，对用地总量进行控制，保证土地用量适宜，然而却忽视了土地空间的科学定位。在这种情况下，土地出让计划就显得有些笼统，不够细化，很难落实到具体地块，会大幅度降低土地出让的执行力度，没有应用的控制作用和约束力度。随着城市化发展进程的不断加快，这种土地出让计划已然无法满足城市建设需求，这就需要城建部门建立一套全新的土地出让计划体系，强调对土地资源的科学管理，以城市建设需求为依据，实现对土地资源的精细化管理，以此来弥补土地出让计划的不足之处。

3.2 促进城市建设资金实现良性循环

土地储备制度建立后，城市建设逐步集中体现在两个方面：一方面是公益性基础设施建设，另一方面就是经营性用地前期整理开发并出让的土地储备过程。前者是政府巨量资金的投入，后者是土地资产变现后政府收益的回笼。政府公益性基础设施建设投入，必将改善设施延伸区域的环境，带来土地升值，将这些即将升值的土地预先纳入政府储备，由土地储备机构制定储备计划，进行整理、养地，再适时出让，是实现城市建设资金良性循环的关键。

3.3 实现土地与规划部门的互动反馈

首先，土地储备部门在对土地储备计划进行设置前期时，需要与城市规划部门进行交流、沟通，将各自的意见进行交换、整理，并安排专门的人员完成对土地规划审批工作的各个程序，有效形成对接工作。其次，为了能够将土地储备与城市规划工作有效结合起来，发挥其应用作用，土地储备部门还应该结合项目的前期投资能力，以及市场的趋势要求，抓取有利信息和规划部门进行协调、沟通，促进意见统一，最后达成一致，从而便于未来再继续做出合理化结构安排调整，利于项目有序实施。

4 结语

土地储备技术已成为日后城市规划和发展中不可缺少的一环，是促进实现土地空间良性发展的基础。通过构建土地储备与城市规划互动的相关体制，加以政府的积极有效引导，推动城市化规划相关措施的有利实施，合理的利用和实施有关土地使用政策，建立健全土地储备衡量标准是满足未来国家发展和城市化建设的主要需求。