新形势下优化高校经费报销管理探讨

北京大学财务部

一、绪论

习近平总书记在党的十九大报告中提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，指明了我国的高等教育在新时代的发展理念和重点任务。建设世界一流大学和一流学科，对我国高等教育综合实力和增强核心竞争力会有很大的提升。2017年中国研发经费投入总量为17500亿元，其中高等学校研发经费为1127.7亿元，比上年增长5.2%。伴随对高校经费的大量投入，社会公众对高校财务状况越发关注，财务监督也更加严格，对高校财务管理和服务水平也提出了新的要求。

创新是引领发展的第一动力，为了调动科研人员的积极性，创新高校科研经费使用和管理方式势在必行，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)，提出通过“简政放权、放管结合、优化服务”相结合的措施，大力破除与重构影响科学研究快速发展的经费管理体制和模式。

2017年4月，教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法[2017] 7号)，就完善和加强高校经费使用管理、强化监管优化服务等八个方面提出深化改革的具体意见。

2018年7月，国务院发布《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)，进一步要求优化科研项目和经费管理，完善分级责任担当机制，强调高校和科研院所要根据国家科技体制改革要求，制定完善本单位科研、人事、财务、成果转化、科研诚信等具体管理办法，强化服务意识，推行一站式服务，让科研人员省时、省心、省力。

为推进高校“双一流”建设，财务管理工作应拓宽工作思路、深化综合改革，充分落实“放管服”精神，做到接得住、管得好。本文拟从“放管服”政策出台以来，在推进高校“双一流”建设的环境下，分析高校经费报销管理执行中遇到的问题并提出建议，力求通过对经费管理的不断改革达到为高校发展增添动力的目的。

二、高校经费“放管服”内容

(一)简政放权主要内容

1.下放科研项目和经费管理的自主权

包括简化科研项目申报、预算编制和过程管理，将预算调剂权限下放给高校；加快建设国家科技管理信息系统，推行申报材料的一次性报送，同时将财务验收和技术验收合并；提高经费间接费用比重，取消绩效支出比例，加大对科研人员的激励；对经费中劳务费比例不设限制；优化项目结余资金的留用处理方式；下放横向科研经费管理的自主权；根据教学和科研工作实际需求，高校可自行制定差旅费和会议费管理办法；简化科研仪器设备采购流程，改善科研仪器设备采购管理。

2.完善和加强高校经费使用管理

包括完善高校的预算拨款制度，提高基本支出所占比例；改进项目管理方式，扩大高校各项目经费的统筹使用权；加强对高校国库集中支付范围的完善，逐渐扩大财政授权支付的范围，加快预算执行进度；加强高校资产处置的备案，提高报批标准；对已达使用年限应报废的资产高校有自主处置权，处置收益归学校使用。

(二)规范管理主要内容

1.高校应认真落实国家相关政策规定，制定内部管理办法，规范资金管理，确保接得住、管得好。

2.加强预算审核，通过建立内部控制风险防控机制，强化资金使用效率，保障资金使用的安全性和合规性。

3.实行项目经费内部公开制度。

(三)优化服务主要内容

1.建立健全科研财务助理制度。

2.充分利用信息化手段，建立健全单位内部信息平台，提高科研管理水平。

3.根据科研工作实际需要，制定相匹配的内部报销管理办法。

三、高校经费报销中的问题

(一)预算编制不科学、经费使用效率低

目前，在科研项目“重申报、轻管理”的环境下，导致科研人员只为了争取项目和经费而忽略了预算编制的严谨性。并且，科研秘书配备不完善，而科研人员缺乏财务专业知识，未对项目预算进行合理和相关性进行论证，导致编制的预算与实际项目执行中经费使用相偏离，也造成了在项目结题时大量调账情况的发生。“放管服”政策落实以来，虽然下放了高校预算调剂的权限，但预算编制与资源合理配置密切相关，应引起科研人员对预算编制的重视。

(二)经费报销管理办法不健全

自“放管服”政策落实以来，各高校自行制定了相关科研经费管理办法、会议费和差旅费管理办法，对原有制度进行了合理的创新和改革，极大程度的满足教学科研需求。但是在实际经费报销中，还存在部分管理办法的空缺。比如，《中央和国家机关外宾接待经费管理办法》(财行[2013]533号)，教育部仅转发各高校执行，缺少针对高校的行业办法。财政部办法中明确外宾来访需经审批，接待天数有限制，一般不承担其往返差旅费等要求，并且报销标准是按照接待人和被接待人行政级别对应。对于以教学科研活动为主的高校，该管理办法并不适用。

经费报销服务有待提高。报销指南或者实施细则的缺失，对于同一经济业务的办理可能会出现报销口径不统一的情况；同一经济事项根据经费性质不同会有不同的规定；报销规则过于繁琐，如，飞机票需要登机牌，出租车票需注明起始地点和事由等。经费报销手续的复杂，导致教学科研人员花费太多的时间和精力，严重打击了教学科研的积极性，同时也降低了项目经费的执行率。

(三)内部控制建设不完善

根据《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教材厅[2016]2号)，各高校开始执行内部控制的建立和实施。高校各个部门按照指南重新梳理工作流程，查找风险和控制点，但从整体建设看并未成熟和体系化，存在对内控管理工作的不重视，内控相关制度不完善，或者制度形同虚设。比如合同管理，部分高校无统一的合同归口管理部门，存在多部门管理的情况；对于必须签订合同的经济业务也无明确规定。

(四)缺乏校内信息共享平台

校内各职能部门各司其职，如科研管理部门负责科研项目管理，财务部门负责项目核算，设备部负责科研设备采购审批，信息化办公室负责软件审批等，各个部门有各自独立的管理系统，从科研经费立项入账、预算调整到日常设备费报销，无法做到审批材料在各部门之间电子化传递，需要经办人奔波在不同的部门盖章签字。同时由于信息不对称造成部门之间衔接不畅，耗费科研工作人员大量时间和精力，也降低职能部门工作效率。

四、进一步提高经费报销管理的建议

(一)加强预算管理，强化预算重要性

预算管理是财务管理的核心内容，应提高经费负责人对“预算”重要性的认识。财务、经费管理等部门应加大项目预算编制的参与度，指导科研人员或科研秘书在“目标相关性、政策相符性、经济合理性”目标下科学合理的编制经费预算，从而保证经费的统筹安排和提高资源的合理配置，也能使项目开展过程中经费执行与预算编制内容相匹配。同时，应将科研预算的约束性与灵活性相结合，优化预算编制与调整流程，简化操作步骤，提高经费使用效率。

(二)完善财务制度，加强内部控制

高校应贯彻落实国家“放管服”政策，改革经费项目预算和财务管理，建立健全经费报销制度，尽量做到经济业务的全覆盖和保证科研活动的有效开展，使经费报销有章可循、有据可依，以促进经费更好的服务于人的创造性活动，激发科研人员的活力。经费报销制度的制定，要避免“管得过死”影响经费的执行，同时也要考虑“过度放开”带来的资金安全性问题。

对于下放的自主权若要做到“接得住、接得好”，高校应完善经费管理内部控制建设，避免出现“一放就乱、一管就死”的情况。通过梳理现有的财务制度和业务报销流程，确定经费报销过程中各风险点，加强对薄弱环节的控制，确保经费使用的安全和有效。根据教学科研活动特点，明确各类支出的审批流程，从而不断优化财务服务。

同时，应建立高校经费使用信息公开制度，把信息公开作为经费使用监督约束的重要措施。通过披露经费预算、使用、结余等情况，接受社会公众的监督，做到经费管理的公开透明。信息公开还应包括对经费使用违规违纪行为的充分披露，应联合学校纪委和审计部门加大对违规违纪案件的披露和公示，起到对科研人员的警示作用，才可做到避免类似行为的出现，从而强化对经费使用的监管。

为进一步加强经费使用管理，规范经费使用行为，应建立经费使用“负面清单”，比如，经费使用中应严禁编造虚假合同、严禁拆分合同金额、严禁设立小金库、严禁列支与项目无关的其他支出等。通过负面清单制度的建立，明确哪些行为是禁止的，是不能逾越的红线，以这种风险预警来防范经费使用中的风险，从而确保经费使用的合规性和相关性。

(三)加强信息化建设，构建校内信息平台

伴随着高校改革发展的不断深入，财务管理模式也相应的要求精细化和专业化，而信息化建设是实现精细化管理和提高工作效率的重要手段。目前，各高校已经逐步开展财务信息化工作，网络预约报销平台、网上收费平台、预算拨款等，这些信息化的实施不仅节省了科研人员报账时间，也提升了经费管理的科学化水平。在“互联网+”快速发展的时期，可将经费报销与货物采购、商旅平台、税控系统等直接对接，推行会计档案影像化和电子审批；在手机新媒体快速发展的时期，更应研发经费管理系统的手机客户端，建立适合信息化时代的科学管理模式。

为了更好的落实“放管服”政策，在不断拓展财务信息化建设的基础上，建立与科研主管部门、设备部、资产部、人事部等职能部门的信息数据共享平台，为科研人员提供一站式服务，使科研人员有更多的时间用到教学科研工作上。同时解决职能部门之间信息不对称情况出现，提供经费管理工作效率。

(四)提升财务服务，构建全方位的财务服务体系

“放管服”改革中，“放”是起点，“管”是“放”的保障，而“服”是“放”的目标。伴随高校的“去行政化”，财务管理目标也应逐步由“管理”向“服务”倾斜，通过改进服务方式，强化服务意识，完善首问责任制等服务机制。

完善经费报销细则，规范经费报销标准。高校应制定经费实施细则，作为对管理制度的进一步解读。对于经费报销中经常遇到的一些共性问题，汇总报销指南或者问答，从而保证经费报销中政策执行的一致性。对于经费报销中遇到的特殊问题不应“一刀切”，应以信任为前提，根据师生提供证明真实性和相关性的材料判断是否予以报销。同时，应对报销环节各个流程进行梳理，对繁琐无用的审批进行流程再造，简化报销手续。

由于财务工作的专业性和严谨性，科研人员并不理解经费的使用和审批程序，会造成财务人员和科研人员之间沟通不畅，为减少这种信息不对称，应加强政策宣传和培训交流。在新的环境和形势下要求高校不断创新财务培训方式，建立多方位的财务培训体系。定期举办经费管理培训会，并且根据培训对象、需求的不同采取差异化培训，从而使师生更好的了解经费核算要求；并积极开展院系调研工作，听取师生对经费报销中的难点和需求，建立信息沟通反馈渠道；利用微信公众号、微信沟通群、BBS等进行经费报销政策的宣传，将线上宣传和线下交流相结合，逐步推进经费管理政策的解读和宣传工作，从而提升经费报销效率和服务水平。