PPP 模式下投资建设项目合同风险与防控措施浅谈

2019-11-28周蕊娟

建材发展导向 2019年14期

周蕊娟

（山西建设投资集团有限公司，山西太原 030000）

PPP 模式是加快转变政府职能、发挥市场决定性作用、创新投融资模式、加强地方政府债务管理的一次变革。随着国家基础设施建设需求不断扩大，建筑企业参与PPP 项目已必不可少。与此同时，PPP 项目全生命周期风险不确定性多，有些风险已逐步显现，需要参与方对合同再谈判。本文就合同体系中的核心及基础合同-PPP 项目合同各方面风险进行浅谈，并提出几点个人拙见仅供参考。

1 PPP 模式相关概述

PPP 运行模式较多，较为常见是BOT 模式，即建设—运营—移交。另外，运营管理是PPP 模式的关键环节，而平等协商、长期合作、利益共享、风险分担是核心思想。目前，PPP 模式的参与方主要包括政府机构、社会资本方以及融资机构、承包商、分包商、原料供应商、专业运营机构、保险公司等多个角色。

2 PPP 项目合同风险

2.1 合同条款应关注的项目自身风险方面

1）项目建设完工风险，建设项目未按时完工，便会带来严重程度不一项目履约风险，这也是项目建设期最大的风险。因此，应在合同中明确项目建设责任主体及建设标准，如工期、质量标准，竣工验收标准、安全环保标准等。若项目合作期固定，未按时交验，建设期限延长，既需要面对合同违约造成的经济损失，同时亦会缩短项目运营期，减少资金回收额。若项目合作期非固定，开始运营期随着建设期的延长而推后，则资金回收时点推后，将极大影响项目的整体收益水平。

2）项目建设结算审计风险，PPP 项目可用性服务费的付费基数，主要是以经结算审计确认的项目总投资额为依据，其直接影响项目全生命周期的付费总额，现有政策已将建设成本的30%纳入绩效考核范围，以后可能将全部建设成本纳入考核。可见，PPP 项目模式下，建设投资结算审计结果直接影响项目收益。

3）项目用地落实及项目运营风险，作为基础设施及公共服务领域的PPP 新建项目，项目用地是要解决的重大问题，大多项目以政府方作为用地的主办方，其执行力是影响项目用地落实的主要风险因素。因此，合同条款应明确土地使用权的取得方式和用途，土地成本等，应本着“效率、优势”的原则依法规范取得土地使用权。

项目运营风险主要依据项目的运营内容及范围，如供热或污水处理PPP 项目，将项目产出量参与绩效考核，与付费直接挂钩，是否满足合同约定或达到保底产出量，是否满足实施机构的绩效考核标准，是否建立相应的运营调价机制，是否建立严格的运营维护管理及工作制度，使用者付费模式下的资金回收风险等，对项目经济效益和社会效益影响将是较大的。

2.2 合同条款应关注的项目外来风险方面

1）政治风险及政策风险，政治风险是国家在战略规划、发展方向的调整，促使政府部门不得不对PPP 公用产品采取相应的限制或抵制措施。通常从项目开始乃至到结束的项目全生命周期均可能有潜在的政治风险。建议在合同中约定社会资本方或联合体成员的股权退出机制，合理确定项目公司股权的锁定期限，并允许例外情形的发生。

政策风险主要为政策可得性风险与稳定性风险两类。社会资本方是否可享受到国家或当地对投资项目的规划方向、政策扶持、资金补助、融资支持等，对项目的落地实施至关重要。PPP 项目相关政策稳定性，包括征地拆迁补偿标准、财政资金补助方向、PPP 项目行业政策导向等，关系到项目前期费用是否大幅增加以致可能超出投资估算10%；关系到整个运营期的运营责任主体及资金回收的风险；关系到建筑施工企业作为投资人参与PPP 项目行业的范围等。

2）融资风险在我国，各大银行因性质不同，对PPP 项目的支持力度不同，对项目融资交割条件不同，利率也不尽相同。项目融资的可能性、融资机构对项目本身的认可程度、对项目所在地财政承受能力的评判度，对社会资本方母体的综合实力及信用担保等是项目融资落地的关键因素。因此要精心确定融资方案，选择合理的融资方式，并在项目合同条款中明确融资责任主体的划分、触动融资调节机制的情形，实际融资利率超出预测利率的风险分担原则等。

3）法律风险，法律是较宽泛的概念，PPP 项目的各类政策文件虽有一定的强制效力，但并不属于《立法法》规定的法律范畴，立法层级较低，缺乏专门法律。PPP 项目法律风险存在不确定性，在实施过程中对法律适用不确定，要想妥善处理法律风险，就需依据项目实际情况有针对性地选择有经验的投资合作方，遵循PPP 项目风险分配原则，让具有风险控制力的企业承担合理风险，创造更有利的价值，并按相关国家招标投标法、建筑法、政府采购法、公司法、国有企业资产法等相关法律规定下实施操作。

4）不可抗力风险，在PPP 模式下还存，在着以自然灾害为主的不可抗风险，还有战争、恐怖袭击等尚无法预见的社会因素等政治不可抗力。若不采取相应的防范与规避措施，则极有可能带来不可估量的损失。因为不可抗力条款属于免责条款，因此是PPP 项目合同中不可缺少的内容。合作方可通过出台相关保护政策与条款、约定特定环境下管制措施以及原材料价格急剧变化补偿等来预防和补偿，并约定政治法律不可抗力及自然不可抗力的风险分担原则。

3 PPP 项目合同风险的防控措施

3.1 提前做好相应的市场调查

PPP 项目实施前，政府方与投社会资本方都应事先进行全面性和充分性的市场调查，进一步明确项目的经济性、可行性，切勿盲目决策；社会资本方也切勿将政府部门的承诺作为唯一的市场发展导向。针对经营性PPP 项目,社会资本方更应关注项目唯一性，对项目的产出、人流量、车流量等全面分析研究，依项目特点在合同中约定合理的定价和调价机制，明确定价依据和标准；明确调价方法、条件及程序等。为公平起见，还可设置超额利润分配制度等。

3.2 科学合理地匹配风险与收益

PPP 项目风险与收益都应遵循对等这一客观原则，且合同边界应清晰。因政府方与社会资本方在PPP 项目中的作用以及权利义务各不相同，承担风险及控制风险的能力也不相同。合同条款应增加项目发生违约事件的通知和补救程序；建立项目终止、中止、违约情形下的补偿原则；明确不同责任主体违约的不同计算方法；明确合作方的退出机制；明确违约费用的支付方式、支付时间及具体支付程序，按以上细化合同条款，不影响项目违约或不可抗力情况发生的补偿及移交。

3.3 不断完善和争取政府部门的契约配套政策

由于政府方在PPP 项目中占据着举足轻重的地位，除了要不断完善相应的契约配套政策之外，还需要政府方对其运行规范全过程实施动态监管，将各参与方权利与义务透明化，从真正意义上维护各方的合法权益。社会资本方应尽量争取政府的配套支持，如：项目资本金补助、财政补贴、土地划拨、税收优惠、项目融资、项目担保等相关配套政策等。