论行政审批对采矿权转让合同的效力影响

代维 张储柠 汪明君

【摘 要】 采矿权是矿业权的重要内容之一，采矿权交易市场正在飞速发展。然而采矿权转让纠纷层出不穷，尤其是行政审批导致的转让合同纠纷。实践中对于行政审批对转让合同的效力并无定论，造成了同案不同判的窘境。本文梳理了对采矿权转让合同效力的不同观点。通过辨析采矿权转让合同与行政审批之间的关系，认为应当分离行政审批与采矿权转让合同的效力。

【关键词】 采矿权 转让合同 行政审批 合同效力

一、问题的提出

随着市场经济的发展，中国采矿权交易市场得到了飞速发展。但采矿权纠纷层出不穷，尤其是行政审批导致的采矿权转让纠纷。根据《采矿权和采矿权转让管理办法》的规定，采矿权的拥有者可以在一定的法律条件下转让其在市场上的采矿权。[1]起初我国禁止采矿权转让，[2]不过随着市场经济的兴起，逐渐为采矿权的流通提供了制度上的支持[3]。采矿权的所有者转让采矿权，必须由矿产资源主管部门依法审查。相关部门不仅要审查其主体资格，还需审查和批准采矿权转让合同。然而实践中行政审批对采矿权转让合同的效力影响并无定论，未经行政审批的转让合同效力需要进行探讨。

二、对未经行政审批的采矿权转让合同效力认定的学说

目前学术界对合同效力的认定主要有三种观点，分别为无效说、有效说与合同未生效说。首先，合同无效说认为，根据《探矿权和采矿权转让管理办法》第10条第3款的规定[4]以及《合同法》第52条第5款的规定[5]，转让合同自批准之日才生效。转让合同没有经过审批，反了法律的强制性规定，因而据此认定合同效力为无效[6];其次，合同有效说认为合同成立后有效，这基于两个理由：第一，《物权法》第十五条规定除法律或合同另有规定外，合同自成立时生效[7]。《探矿权采矿权管理辦法》属于“行政法规”而非“法律”，故转让合同自然应该在成立的时候生效;第二，《物权法》的效力应优先于《合同法》。新法《物权法》应当优先于旧法《合同法》;而且《物权法》是《探矿权采矿权转让管理办法》的上位法。[8]最后，合同未生效说认为采矿权属于审查批准后才发生效力的合同。[9]只有在获得矿业主管部门审查批准后才有效，若是没有获得转让批准即使合同已经成立了但也不发生效力，因此认为其未生效[10]。

三、对采矿权转让合同效力认定学说的反思

采矿权转让行政审批是政府进行调控的重要手段;而合同是双方当事人在意思表示一致后所形成的私法契约关系。公法上的行政行为（行政审批）对私法领域的民事行为（转让合同）进行管控，进而影响了私权。行政审批体现出公法渗透到私法领域并对其进行了干预。

（一）合同无效说有悖市场经济的发展

很长一段时间内公法的强制性规定涉及了私法领域，并直接对我国私法的效果产生影响。首先，合同无效也就意味着合同不具有法律上的约束力，未履行申请报批义务的一方可以声称合同无效规避合同中约定的法律责任。其次，合同双方应该处于平等地位，认为合同无效会给负有报批义务的当事人一定程度主动权。若报批义务当事人一直不申请审批，间接控制了合同能否履行。这加重了市场运行成本和交易风险，将采矿业市场的转让交易置于风险之中。

（二）合同未生效说有悖于诚实信用

合同未生效说的问题在于报批义务的正当性来源及责任承担。首先，一旦合同未生效，那么合同就没有生效时的约束力。在未经过行政审批时，应当督促当事人及时履行报批的相关程序。然而合同此时并未生效，应当基于何种缘由催促当事人完成该程序？其次，在失信方基于缔约过失责任对守约方的信赖利益所造成损害的情形下，难以界定损害赔偿的范围和数量。由于合同未生效，守约方只能主张缔约过失责任。但我国《合同法》没有明确规定赔偿的具体范围和赔偿标准。矿产资源价值巨大，违约方通常宁愿承受缔约过失的代价来换取巨大的不正当利益，而守约人却得不到合理救济。

（三）合同有效说的积极意义

合同有效说区分了行政审批与合同效力的不同性质，充分尊重了私法自治。这对采矿权转让有三个方面的好处： 首先，明确合同的效力可以合法地约束双方。合同有效可以避免由于恶意未能履行提交申请的义务而导致合同当事方的风险。从而降低市场交易风险，维护经济活动秩序的稳定;其次，规避合同未生效情况的发生，减少合同因处于未生效状态所带来的各种疑难问题;第三，积极适用《物权法》而非行政法，可以提高私法的地位避免不当得干扰。

四、分离行政审批与采矿权转让合同效力

诚信的缺失是当今社会所面临的巨大挑战，保护善意的相对方亦是民法的价值导向。为了保障交易安全、促进交易市场的持续稳定发展，需要通过确认转让合同的效力来树立诚实信用的导向，规范当事人的交易行为。

（一）行政审批不应影响合同效力

国家之所以监管采矿权的转让活动是由矿产资源的特点及与国家之间的相互关系所决定的。行政审批是为了对进入主体的资质进行审查，防止不合格企业进入市场，维护交易市场的秩序和稳定。转让合同是当事人之间的合意体现，而国家进行资格审查的重点是采矿权的物权变动。将行政审批与采矿权转让合同的效力挂钩会混淆产权制度与债权人制度。例如早期的司法实践曾将房屋登记作为买卖合同的生效要件。其结果是恶意虚假交易的当事人逃离了合同的约束，不动产的交易安全及当事人的合法权益无法得到保障。

（二）确认采矿权转让合同效力以保护当事人

区分原则来自《物权法》第15条，该条规定物权的变更和债权转让是两种不同的法律关系。行政审批对采矿权转让合同效力的影响表现为两种情况：一是影响债权行为;二是影响物权变动。在行政审批影响采矿权的物权变动情形下，即便一方当事人违约，受害方亦可通过合同条款获得救济。

（三）确认采矿权转让合同效力以规范交易

目前在采矿权转交易法律规范中并没有单独的法律来保证“报批义务”的实现。而一旦确认了转让合同的效力，当事人就可以请求对方履行报批义务。“报批义务”与“通知义务”同样仅是合同履行的内容，以合同本身之效力来实现报批义务是最为经济的选择。

【参考文献】

[1] 《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第二款规定：“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”

[2] 《矿产资源法》（1986）总则第三条第四款规定：“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”

[3] 《矿产资源法》（1996年修正）总则第五条：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”第六条：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让……”

[4] 《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定，“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”

[5] 《合同法》第五十二條第五款：“违法法律、行政法规的强制性规定，合同无效。”

[6] 参见宋顺青、李耀伟诉王小伟、骆明江、雷军采矿权转让合同纠纷案二审民事判决书，（2016）黔民再36号 。

[7] 《物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效;未办理物权登记的，不影响合同效力。”

[8] 参见天柱县邦洞镇麻栗山联营煤矿诉贵州泰佳和能源投资有限公司采矿权转让合同纠纷一审民事判决书，（2015）黔高民申字第60号。

[9] 《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。” 《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。” 最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第九条第一款规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效”

[10] 参见鲍勇、瓮安县岚关乡庙湾磷矿与瓮安县远创实业有限公司、贵阳金广达工贸有限公司采矿权转让合同纠纷二审判决书，（2014）黔南民终字第219号。

基金项目：本文系西南民族大学2019年研究生创新型科研资助项目《论行政审批对采矿权转让合同的效力影响》;项目编号：CX2019SP80

第一作者简介：代维（1990-），女，汉族，研究生在读，西南民族大学，民商法学。