行政法视角下未来我国商业体育赛事发展研究

姜 山，葛 爽

(东北师范大学 体育学院，吉林 长春 130024)

2018年3月19日国家体育总局局长苟仲文在“两会”部长通道上，明确提出2022年北京冬奥会中国将全项目参赛、体育改革坚持走“开放”之路，跳出体育“圈子”来办体育。从此体育事业的壁垒将不再坚不可破，众多体制外的广大人士、许多未经官方注册的外域人员都将平等地享用体育协会所开放的各类体育资源，参与各项体育赛事，国家队的人才引进、建制建设事宜也逐步辐射到地方梯队、各级俱乐部乃至企事业单位等。在商业体育赛事的承办和举办过程中必然会遇到一些行政法律问题。目前，我国商业体育赛事与以往政府监督下的体育赛事有所不同，经济效益更加显著，参与人群范围更广。近些年，商业体育赛事逐步增多，赛事规模和赛事影响力逐年提升，而赛事的策划、营销、推广还不能形成完整体系，仍需要政府大力扶持和不断地自我完善。如今，越来越多的商业体育赛事由于营销策略的不规范、赛事组织的混乱，导致许多商业体育赛事的价值不能得到充分的体现。球迷观众并不能看到自己心中所期待的比赛，发起的组织者也没有得到应得的经济利益，从而导致商业体育赛事的发展越来越困难。

行政法主要是由政府内部进行管理，我国对商业体育赛事发展的战略方针逐步从政府规范商业秩序转变到商业内部的自我调节。并且政府也在其中发挥着主要的职能，不再对以往的商业管理和社会管理实行一手操控。随着现代化社会的快速发展，市场经济体制不断完善，现有的行政法已不适应当今形势发展的需要，在某种程度上影响商业体育赛事的健康可持续发展，因此政府应当对商业体育赛事从本质上进行行政审批管理与完善。

1 行政法与商业体育赛事

1.1 商业体育赛事

商业体育赛事主要是受运动项目、竞赛规则以及社会经济等多种因素制约，并具有市场营销、项目管理、组织文化等特征，为体育竞赛和相关服务提供产品，来满足体育消费者多种需求的特殊活动[1]。商业性体育赛事同一般性体育赛事的差别主要表现在以下几个方面：1)商业体育赛事主要目的是为了获得更大的利润，通过各种手段来获取最大的利益。2)体育运营市场化是商业体育赛事的主要运行模式，其宣传、举办等各项事宜均是由经营者通过一系列市场化运作的手段来完成的。3)商业体育赛事经营主体是赛事的发起者，他们主要是为体育赛事需求者提供服务。

1.2 现行体育赛事相关行政法律规范

行政法是有关行政以及与行政有关的法律规范的总称。具体言之，行政法是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称[2]。为了进一步加强和规范我国体育赛事的管理工作，《中华人民共和国体育法》中明确规定，国家体育总局负责对在我国举办的全国性体育赛事的监管，所举办的体育赛事遵循谁主办谁负责的原则，实行分级分类管理。1)我国当前与体育活动密切相关的行政法有《中华人民共和国体育法》《反兴奋剂条例》《全民健身条例》《大型群众性活动安全管理条例》《公共文化体育设施条例》《特殊标志管理条例》《体育竞赛裁判员管理办法》《反兴奋剂管理办法》《经营高危险性体育项目许可管理办法》等。2)此外，国务院依据《行政许可法》列明了500项具体的行政许可事项，即《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中与体育赛事或体育活动相关的有：县级以上人民政府公安机关进行大型群众文化体育活动安全许可；国家体育总局及省级人民政府体育行政主管部门对举办攀登山峰活动的审批。3)根据《体育法》及相关条例，各地方政府制定了大量的涉及体育赛事或体育活动的地方性法规，如《山东省体育竞赛管理办法》《广州市体育竞赛表演市场管理办法》《辽宁省体育竞赛管理办法》等。虽然现行的体育赛事相关法律法规较为全面具体，形成了体育赛事管理相应的法律体系，但是目前体育协会等社会组织关于体育赛事的法律定位还不够明确，影响了体育赛事“管办分离”的改革进程。

1.3 商业体育赛事中的行政法律关系

行政法主要是用法律规范来调整社会关系中所形成的权利义务关系，是法律制度对现实生活调整的具体指向，法律制度往往是抽象的，而法律关系则是具体的[3]。商业体育赛事活动关系到民事、行政、刑事等诸多法律关系，其中行政法是最主要最基本的，没有明确严格的行政法对体育赛事进行管理与制约，体育赛事将变得尤为混乱。行政法律规范、民事法律规范和刑事法律规范在商业体育赛事的进行中共同发挥着作用，其中行政法律规范的作用更大，调整商业体育赛事相关法律关系更多。我国传统的体育赛事法及其理论都是以体育行政法搭建而成，主要是为了体育赛事的行政管理以及合理运行。事实上我们分析体育赛事举办的各个环节，都是由不同行政法律构成的。例如2015年年初，中国田径协会取消了马拉松赛事的审批制度，虽然马拉松的赛事越来越多，但田协并没有远离马拉松，只是把工作重点放在了提高办赛的服务方面，因而不少赛事相关举办主体主动找到田协合作。这说明与商业体育赛事发展相适应的环节还有很多，比如行政法的落实就是一个重要环节。

2 我国商业体育赛事管理相关法律法规现存问题

体育赛事管理相关法律法规改革旨在加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理。同时完善市场的运行机制，培育体育赛事相关的多元化市场主体，以刺激更多的社会资本主动参与其中，进而充分地调动社会各界人士参与体育赛事的积极性，激发整个体系的创造力，从而更好地提供能够满足广大群众所需的多样性产品和各种服务。

2.1 体育赛事目录制管理虽已确立，但其简政放权的功能并没有完全发挥

根据国家体育总局公布的赛事名录，名录内的全国性单项体育协会举办的竞技体育重要体育赛事有167项，不需要赛前行政审批。对于目录外的体育赛事，全国综合性运动会、特殊项目赛事、国际体育赛事仍需审批，而一些商业性质和群众性质的体育赛事则无需此项流程。这与我国体育赛事管理的现实情况基本相符合，但还存在放权不足的问题：第一，在赛事名录内的体育赛事不需要审批，但只能由特定主体举办，单项体育协会还是实行“政事合一”体制，协会未与行政机关脱钩的情况下，依然是行政主导体育赛事，社会力量无法举办这167项全国性体育竞赛，即使是通过社会融资，也不属于商业性赛事范畴，市场机制还是被排斥在外，这同简政放权的行政审批思路有所迥异。第二，目录制度管理旨在将需要行政审批的体育赛事列明，《国家体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)将不需要审批的全国性单项体育赛事列为目录内容，其中哪些商业体育赛事需要行政审批，目录的公示并没有明确，还需要查阅其他法律法规。

2.2 体育协会等社会组织的法律定位不够明确

体育协会等社会组织的法律定位还不明确，影响了体育赛事“管办分离”的改革进程。《体育法》的规定存在内容过于简单、执行不到位现象明显，体育仲裁制度至今没有建立。例如2009年10月，中国足协在没有经过武汉光谷足球俱乐部允许的情况下对其核心球员李玮峰提出停赛8场的处罚，严重影响了联赛保级，该俱乐部与足协沟通未果，最终退出中超联赛，这是中国足球职业俱乐部首次退出联赛事件；同年同月发生的广东凤铝篮球俱乐部对中国篮球协会关于俱乐部升级CBA联赛的决定提出抗议，其主要是因为广东凤铝篮球俱乐部是2007年/2008赛季全国NBL联赛冠军，但升级条件由投票来决定，最终NBL联赛亚军天津荣钢篮球俱乐部和季军山东青岛双星篮球俱乐部得到升级，而NBL联赛冠军广东凤铝篮球俱乐部落选，该俱乐部对此事提出抗议，然而协会内部和国家体育总局的协调未果，因此向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，但法院依法裁定不予受理[4]。目前，我国职业体育的体制还是延续计划经济时代的特征，各类体育协会隶属于各级体育行政机关，并行政化运作。即使体育协会与行政机构脱钩之后，体育协会也将是政府部门公权力的延伸，还是容易形成对体育赛事举办权的垄断，各地方政府还是要为商业性体育赛事承担责任，市场机制难以充分发挥作用。尤其是体育协会所举办的体育赛事特别容易受人情因素影响比赛结果，严重影响竞赛的公平性和优秀运动员的培养和选拔。上海体育赛事管理“3+X”模式，使政府部门不再具体承办体育赛事，而发挥商业企业和体育协会的作用，从根本上减轻了财政方面的压力，获得了更大的赛事利益。因此，各类体育协会应进行专业化改革，形成独立的法律主体地位，在行业自律、完善服务方面发挥更大作用，尤其在改革商业赛事赛前审批制度的前提下，体育协会具有的专业优势对于行业自治配合行政部门加强关键领域、关键环节的监管至关重要。

2.3 体育赛事的事中、事后管理法不够完善

2017年11月26日河北省保定市体育局封杀了由中国职业拳击协会主办的“2017世界拳击格斗联赛(保定站)”的比赛，导致赛事主办方几百万元的经济损失[5]。由于各方面的压力导致赛事主办方取消了中国职业拳击协会主办的称谓，把比赛的形式改为“交流赛”，此事件的发生严重违背了2014年国务院提出的“大力发展体育产业，取消商业性和群众性体育赛事审批”的46号文件，由于体育主管部门的违规干涉，对商业体育赛事的承办产生了极其恶劣的影响。其主要原因是体育赛事的相关管理法缺失，因而阻碍了体育赛事的良性运行。

体育赛事的事中、事后管理法不完善，既影响取消赛前行政审批的进程，又可能导致商业体育赛事秩序的混乱。行政审批制度是我国体育赛事管理的重要方式，可以起到信息收集、准入控制、行为监管等功能，但是，市场准入的限制也会阻碍竞争。体育赛事制度改革的方式是降低门槛，允许社会资本进入体育行业，但是，完善事中、事后监管措施是非常重要的。根据强制性程度，体育赛事事后监管措施可大体分为两类：1)比较传统的强制性行政管理方式，它以行政强制、行政处罚为典型形式。2)治理模式下的引导型行政管理方式，以财政补贴、行业自律等“软法”为主要形式。由于传统的管理方式执法成本高、周期长，需要大量的执法人员，还会引起行政复议、诉讼等众多环节，还容易形成“以罚代管”的局面。《若干意见》中还未涉及与赛事管理制度改革密切相关的配套管理措施，商业性体育赛事和群众性体育赛事如何进行监管还是一个亟待研究的问题。

2.4 赛事主办单位、承办单位商标、专利、著作权等知识产权保护机制还不健全

赛事主办单位、承办单位商标、专利、著作权等知识产权保护机制不健全，直接影响了知名体育赛事的培育。知名体育赛事对加快发展体育产业和促进体育消费至关重要，职业运动员的高薪制和合同制是体育赛事发展的重要基础，美国职业篮球联赛、欧洲足球联赛中运动员的商业价值被充分肯定并可以进行转会交易。因此，与体育赛事相关的产业发展与产品开发是支持职业运动员高薪制和本赛事发展前景的关键。完善商业体育赛事法律法规，有利于全面保障体育领域的无形财产权。从增强法律系统性角度而言，对于体育标识的法律保护制度还存在空白。体育标识权亦称体育标志权，其表现形式主要包括体育活动和体育组织的名称、徽记、吉祥物等[6]。我国对体育标识的保护主要的法律、行政法规包括反不正当竞争法、商标法、体育法、特殊标志管理条例、奥林匹克标志保护条例等。但是，这些法律法规之间缺少衔接性制度安排，如体育组织的徽记(图形、文字、图文组合)，可以在相关商品上注册商标，但却没有相关的独立保护条款。

3 行政法视角下我国商业体育赛事管理改革建议

3.1 取消商业体育赛事赛前行政审批

取消商业体育赛事赛前行政审批，加强其事中、事后监管是激发市场活力的重要途径。2010年 3月，国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》明确提出探索完善单项赛事的市场开发和运作模式和鼓励企业举办商业性体育比赛。鼓励举办商业性体育赛事和引入市场机制对体育产业发展的重要价值已经得到确认。随着我国社会主义市场经济体制的建立及对体育事业提出的产业化和市场化的要求，体育赛事已逐步实行市场化运作[7]，但是，市场力量进入受到行政权力的制约而无法充分开展竞争，故而建立一个开放性强且具有良性竞争机制的体育商业系统势在必行。为贯彻落实十八届三中全会精神，进一步处理好市场作用和政府作用之间的关系，国务院针对加快体育商业赛事的发展提出了相应的整改方案，它要求全面清理阻碍体育商业赛事顺利发展的各项类目，凡是没有被法律法规明文禁止的领域，应一律面向社会开放。例如规定里指出了应取消商业体育赛事活动的复杂审批流程，并将市场的调节机制纳入到赛事承办的轨道当中，全面推进我国综合性和单项体育赛事管理制度改革，以及公开赛事举办目录。”通过市场机制举办商业体育赛事已经成为体育事业发展的重要举措，减少不必要的赛前行政审批是制度改革的重要内容。

3.2 建立和完善目录制管理模式

建立和完善目录制管理模式、明确政府部门权责范围是有效遏制“权力寻租”、推动体育事业健康发展的重要举措。假球黑哨等操控体育比赛、年龄造假、指定赛事举办地、违规选择国家队成员等体育腐败行为严重威胁了我国体育事业的健康发展，尤以“足协”腐败案的影响最为典型。实行开放性体育竞赛管理方法和体育赛事名录制管理模式是预防体育腐败的重要举措[8]。体育赛事名录制是权力清单制度的一种具体形式，不是清单以内的，行政权力就不能随意进入。在全面深化改革的社会背景下，权力清单制度主要是强化权力运行制约和监督、保证行政权力正确行使的重要举措[9]。《若干意见》在贯彻十八届三中全会精神和国务院有关政策措施的基础上，对全国综合性体育赛事、《赛事名录》内的赛事、《赛事名录》外的赛事、特殊项目赛事、国际体育赛事分类管理，将《赛事名录》纳入国家体育总局赛事审批权的“权力清单”中，并将对商业性和群众性体育赛事在内的全国性或地域性体育赛事的行政审批一律取消。

3.3 强化商业体育赛事制度改革

体育产业的发展对我国产业结构调整和转型升级具有重要意义。《若干意见》明确指出，截至2025年，为了推动社会经济的快速发展，体育产业总规模要超过5万亿元。体育品牌的建设是体育产业发展的重要内容之一，影响大的品牌体育赛事不仅可以推动专项体育运动的发展，同时还能够促进体育用品、公共服务、场馆建筑等行业的发展，以及相关的体育旅游、传媒、会展、广告、影视等行业的蓬勃发展。目前我国体育赛事仍以行政主导为主，地方政府作为主办方通过广告等形式向社会融资，赞助方多是国有企业或者国有资本参股控股的企业。以国有资本支持体育事业的发展，有利于持续提供稳定的经济资助。但是，这种发展模式容易导致一个地区个别项目发展较好，而更多的体育项目或体育赛事无法获得资助。同时，由于国有资本之后的行政权力对体育赛事的介入，容易导致赛事组织人员体制化而排斥商业化运作。因此，体育事业发展的方向必然是要更多发挥企业和体育社会组织的作用，推进职业体育改革，完善体育赛事管理制度，强化职业联赛决策机制等。

4 行政法视角下商业体育赛事管理制度优化路径

在政府大力推行以简政放权和发挥市场在资源配置中起决定性作用为方向的行政审批制度改革的背景下，我国商业体育赛事管理制度改革应以目录制管理为起点、完善事中事后监管和发挥体育组织作用为重点，从而变革市场运行模式，推进赛事的举办权、转播权、运动员转会权，以及无形资产开发权等，保障这些优质资源得到公平、公正、公开地合理配置和流转。

4.1 完善赛事目录，推进目录制管理与备案制管理相结合

《若干意见》以赛事目录形式对体育赛事进行了分类管理，这是一项重要举措。我们认为，赛事目录应当明确列举需要进行审批的体育赛事类型，尤其是需要地方政府审批的体育赛事类型。而将哪些体育赛事写进赛事目录，是一个值得思考的重要问题。目前体育赛事目录内有167项竞技体育的重要体育赛事，是为奥运会、亚运会、世锦赛等体育赛事选拔本项目顶级运动员而举办。这种类型的体育赛事，不一定非得由单项体育协会以及运动管理中心来垄断举办权。应充分考虑运用市场机制分配资源的可能性，国家财政应优先保障那些观赏性差、项目起步较晚、群众基础较差的单项体育赛事，而对于那些非常成熟的、群众喜闻乐见的体育赛事，不再纳入赛事目录而以商业性赛事对待。因此，赛事目录的编制应以行政许可法第十二条、第十三条为依据，充分发挥市场机制和体育组织的作用；以审批制为例外的管理模式，只允许符合条件者从事特殊行业的活动[2]。需要审批的体育赛事主要包括涉及国家安全、公共安全的特殊体育项目赛事，其他体育赛事需要备案登记，加强事中、事后监管。

4.2 改革与发展体育组织，完善体育行业组织的治理结构

我国体育行业发展的举国体制观念根深蒂固，体育成绩与国家荣誉联系过于紧密，行政主导特征过于明显，导致体育产业发展动力不足。顺改革浪潮之势，十八届三中全会明确提出了国家治理能力现代化建设的议案，“治理”与传统公共管理方式相比，治理主体既可以是政府部门，也可以是非政府部门或社会组织，通过社会组织的权威、专业知识实现公民与政府的合作，提高社会管理的效率[10]。为推进体育行业治理结构的完善，国务院已下发书面文件明确指示：务必摒除体育事项受制行政权力干预的现象，将体育社会组织所提供的公共服务和解决的事项都由本组织自己承担，保证体育事务的去行政化。体育行业协会要发挥各体育俱乐部、体育经纪公司等体育企业和运动员、教练员在行业协会中的作用，实现体育赛事举办、体育人才选拔、体育产品开发的自治管理功能。

4.3 完善“软法”等引导型行政措施

加强“软法”建设，提高事中、事后监管效率和维护商业赛事秩序。体育产业是公共性很高的社会领域，传统的行政管理方式对体育产业规制的作用受到限制，公共参与是体育产业发展的制胜法宝。依权威学者对“软法”的界定，它不同于法律目的指向极强的刚性律则，较此公共性的“硬法”刚性偏低，根据法律是否可以运用国家强制力以保证自身实施的这个标准，可以将法律分为硬法规范和软法规范这两类”[11]。软法可以包括行政机关发布的通知、纲要、规划等正式文件和“硬法”中没有法律责任的条款。具体而言，体育行政部门对商业体育赛事的监管可以在行政罚款等形式外探索采取“软法”措施：1)采取引导型的替代措施，如行业自律等，如前文所述，由专业人士所组成的社会团体可以代替政府对于商业体育赛事进行有效监管。2)可以采取非审批性措施，如备案登记、财政补贴、减税、土地优先供给等。3)信用信息平台建设是利用信息网络技术实现对体育赛事举办者、参加竞赛的企业、教练和运动员、赞助企业具有非常重要的制约作用。

4.4 健全与商业体育赛事相关的法律制度

体育赛事和活动名称、标志等无形资产开发和保护不能直接适用知识产权法，需要制成作品、商标和专利，才能获得知识产权法保护；否则，只能适用反不正当竞争法的保护。从推进体育事业发展的角度来看，法律加强对体育标识、运动员形象等无形财产的保护非常重要。因此，可以从两个方面考虑完善相关制度：1)反不正当竞争法中增加一个条款，对企业、社会组织的经营标识进行保护，这样就可以保护体育标识。2)商标法应对商标的使用范围做严格规定，明确在未经商标所有者同意的情况下，任何人不得将其私自用于本商家之外的企业以及各社会组织等。

5 结语

在当前体育赛事商业化的宏观形势下，简化赛事行政审批流程，强化体育市场化管理机制确为推动体育产业健康、良序发展的有效途径。研究者有必要深入剖析当下体育赛事运行中存在的各种问题，以便对症下药，为合理化制度的确立提供良好的理论基础。在政策实施过程中，执行者应贯彻政策、制度的精神实质，做到理论同实践相结合，有条不紊地展开具体的管理活动，有效落实商业赛事的管理办法，为我国商业体育赛事的健康可持续发展贡献一份力量。