玉林市农村改革实践和思考

陈果东 郑颂 陈良坚 何盛贵 容敏坚

(1. 玉林市农业科学研究院, 广西537000; 2. 玉林市农村改革发展中心, 广西537000)

玉林市是全国第二批农村改革试验区,农村改革工作一直走在全区前面。 当前玉林正处于农村经济社会加快发展的上升期和全面建设现代农业强市的转型期,作为传统的农业大市,改革需求十分明显。 推动农村改革,化解农村产权交易难题,有利于建立完善农村产权制度,赋于其更多产权权能,有利于促进玉林农业发展、农村进步、农民幸福。

1 玉林农村改革的现状

2014 年11 月,玉林市成为全国第二批农村改革试验区全国农村产权流转交易市场建设七个试点地区之一,农村改革工作迎来了重要机遇期。 “政府强力推进、企业大力支持、群众积极参与”的大格局已基本形成,农业农村改革发展成效凸显。

1.1 农村产权确权登记颁证情况

从2014 年开始,玉林市“六权”(农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权、林权、小型水利工程产权)确权工作全面推开。 到2018 年底,农村集体土地所有权基本完成确权,累计颁发集体土地所有权证1398 宗,发证率98.11%;林权在2010 年主体改革已基本完成在基础上查缺补漏纠错工作进展顺利;符合发证条件的农村宅基地使用权证109.5 万宗,发证率95.68%;农村集体建设用地使用权颁证1449 宗,发证率94.06%;农村土地承包经营权确权完成面积16.97 万hm2,完成确权颁证农户数约103.83 万户,发证率达到97.33%;水利工程权完成属调查8842 处,确权登记1973 处。 集体建设用地上房屋所有权、小型水利工程产权的确权按照“群众有意愿、市场有需要、确权出效益”的原则,逐步扩大确权覆盖面和发证率。

1.2 农村产权流转交易市场建设情况

玉林市承担国家农村产权流转交易市场建设试点任务以来,农村产权流转交易市场建设发展较快,农村产权交易快速发展,形成了玉林产权交易市场体系和政策体系。

1.2.1 农村产权交易态势趋好 一是土地流转快,发展适度规模经营趋势良好。 到2018 年,玉林市农村二轮承包土地流转总面积累计9.48 万hm2,流转率高达57.43%;培育了规模以上农业生产基地2750 个,总面积达2.58 万hm2,1000 亩以上产业化基地38 个;共创建了现代特色农业示范区682 个,其中,自治区级20 个、县级37 个、乡级示范园134个、村级示范点467 个。 二是金融抵押融资有新突破。 从2015 年9 月玉林市首例以《农村产权交易鉴证书》申请办成水域滩涂养殖权抵押贷款,到2019年2 月,全市农村产权交易累计开出《农村产权交易鉴证书》和《农村产权备案鉴证书》910 份,鉴证项目603 个,涉及交易合同11444 份和流转面积47.06 万亩,土地流转交易总额31.76 亿元,新型经营主体融资4.3 亿多元。 三是交易范围和品种不断扩大。 在土地承包经营权、林地使用权、水域养殖权交易的基础上,创新了大宗农林产品(储备粮轮换、林场活立木、八角生果)等农村产权产品权属流转交易业务。2017-2018 年,玉林市农村产权交易中心召开大宗农林产品招标会8 场和销售网络竞价会共94 场,6.31 万t 储备粮、11469 亩活立木和326 立方米杉原条、35 万斤八角在市产权交易平台上实现成功交易,总交易额达19913 万元,实现国有资产与农户收益增值274 万元。

1.2.2 建设市、县、镇、村四级产权交易平台,形成了玉林市产权交易市场体系 按照“政府主导、企业参与、规范发展”原则建设成一个以市农村产权交易中心为核心、县设分中心、镇设服务站、村设服务室的四级交易平台。 各级平台机构设置和职责都有明确规定,在市农村产权交易中心的领导和组织下开展农村产权交易工作。 同时,县、镇、村三级交易平台接入市级平台实现统一管理,实现全市交易数据信息同步联动,创建了全市统一的农村土地流转信息数据中心,培育了产权交易大数据新业态。自2014 年2 月成立以来,玉林市农村产权交易中心收集、汇总、审核农村产权交易信息共计704 条,在中心网站发布486 条,通过挂牌竞价,交易成交项目达113 个。

1.2.3 加强政策研究,形成了农村产权交易政策体系 2014 至2016 年,玉林市相继出台《玉林市农村产权交易管理暂行办法》《玉林市农村土地承包经营权流转交易细则》《玉林市农村小型水利工程产权交易细则》《玉林市农村产权抵押质押贷款管理办法(试行)》《玉林市农村林权交易细则(试行)》《玉林市农用地估价参考指引》《玉林市关于加强农村产权流转交易市场四级服务机构的实施方案》等一系列政策性文件,形成了玉林市农村产权交易政策体系。 特别是2015 年出台的《玉林市农用地估价参考指引》,形成全市统一、规范、具有权威性的农村产权价值评估标准,破解农村产权定价难和私下交易不规范、无秩序等问题,发挥价格指数对交易行为的“风向标”作用,为农村产权“合理定价”提供权威参照标准,推动农村产权实现融资功能。

1.3 农村产权流转交易风险防范机制建设情况

1.3.1 形成交易主体风险防范机制 第一,从资质、信用等方面加强对产权受让方进行规范。 建立了工商资本租赁农户承包土地资质准入制度,对其农业生产经营和履约能力进行审核,把好交易第一关。 5 年来,四级交易平台共对400 多家工商资本进行入市资格审核,批准346 家入市交易发展新型农业产业;第二,建立农村产权交易纠纷调解仲裁制度,依法维护农村产权交易主体合法权益;第三,建立农地复垦复耕保证金制度,强化交易方农业经营,对从事农业生产经营的工商资本进行动态监控,防止改变土地用途从事非农经营,影响粮食安全和土地可持续性利用。

1.3.2 形成抵押融资风险防范机制 第一,推进农村信用体系建设。 主要推进农村信用信息系统和农村信用“四级联创”工程建设。 首先按照“政府主导、人行推动、多方参与、共同受益”原则,开展涉农主体信用信息采集和信用评定工作,建立玉林市农户信用信息采集和评价系统,引导金融机构根据用户信用等级提供差异化的金融服务,确保信用良好的主体能够享受更为优惠的信贷政策和金融服务,促进农村整体信用环境改善①。 截止2018 年底,容县、北流市、博白县、陆川县已建成农户信用信息系统,已录入农户信息合计28.2 万户。 其次以农村产权交易平台为载体,建设信用户、村、镇、县四级联创工程。 到2018 年底,全市共创建54 个信用镇、681个信用村、63.57 万户信用户,为金融机构开展金融信贷服务提供科学决策依据。 第二,探索建立政银合作机制,建立完善“农村承包土地经营权+”的新型贷款模式。 2015 年市县财政按2 ∶1 比例出资500万元设立农村产权抵押质押融资风险补偿基金,对金融机构因开展经市、县主管部门和农村产权交易中心鉴证的农村土地承包经营权等农村产权抵押贷款产生的损失给予一定额度的补偿②。 2017 年6月,玉林市市、县两级财政共同出资成立了玉林市农业信贷担保公司,培育了“速贷保”、“柚易贷”、“财政支农”、“鸡贷保”、“猪贷保”、“龙头保”、“粮贷保”等“玉农担”系列担保产品。 积极构建了以政府风险补偿资金为后盾,以银行贷款投入为基础,以保证保险为保障的“政银保”合作体系。 2017 年11 月成功办理广西首笔“农村承包土地经营权抵押+小额贷款保证保险”贷款。 2017、2018 年二年,全市以玉林市农业信贷担保公司为核心的4 家融资性担保公司担保余额累计达21.49 亿元。 第三,构建农业保险发展体系,着力提高农村金融信贷风险防控能力。 出台了《玉林市全面推进深化农村金融改革加强风险防范工作方案》,逐步完善财政保费补贴政策,稳步扩大补贴品种、补贴区域、补贴比例,创新开发了玉林特色农业保险品种,如玉林家禽业、蒜头、沙田柚、设施园艺、中药材种植等,破解了农业保险风控难题,提高了农业保险生存发展能力。

2 玉林市推进农村改革发展的主要问题和困难

自玉林市获批为全国第二批农村改革试验区以来,在农村“六权”确权登记颁证、农村产权流转交易市场、农村金融服务配套改革、农村产权流转交易风险防范机制等方面进行了一系列的实践和探索,也取得了一定的成效。 但在改革的过程中也出现一些困难和问题,需要在今后的工作中加强研究和解决。

2.1 “六权”确权面临较多实际问题

2.1.1 二轮承包土地确权工作存在缺陷 玉林市二轮延包承包耕地面积共17.14 万hm2、涉及家庭承包农户106.7 万户,确权工作量大、任务紧,一些村在确权工作存在不合法现象。 如共有人登记不全面造成侵权行为,村、组私自确定一些边远山冲丢荒不确权而侵害农民承包权行为等。

2.1.2 集体林权制度主体改革不扎实 如林权证存在界线不清、面积不准,错证、漏证较多,档案不齐全等问题;林权证发证程序不规范,发放到农户比例不高,全市林权发证面积仅为集体林地面积的50%左右。 这些问题严重制约了深化集体林权制度改革工作,影响了林农经营林地的积极性。

2.1.3 确权登记发展不平衡 “六权”确权登记工作中,从种类上,集体土地所有权确权登记基本完成,二轮承包地确权面积16.97 万hm2,全市可发证率达到97.33%;林权、小型水利工程产权随后,宅基地、农村房屋确权进度慢且不平衡,主要原因是当前宅基地、农村住房在流转交易方面受到诸多限制,财产性权益不高,群众参与的积极性不高。 从地域上讲,城乡结合部,乡镇周边条件好的村,工作推进较快;边远山区、外出农民多的村、问题复杂的村工作推进缓慢。

2.2 土地经营权、林权等价格评估面临现实困难

从全国、自治区、市级的范围来看,缺乏专门的土地经营权、林权等价值评估机构和人员,刚出台的《玉林市农用地估价参考指引》作为农村产权评估行业准则有一定指导意义,但实践不够,群众认识不深,操作性不强。 现阶段,玉林市农信社在土地承包经营权抵押物的价值评估操作过程中,采取的是经金融机构内部评估后与贷款方协商认定,专业性、权威性不高。

2.3 有关农村土地承包经营权流转的法律法规不完善,与现实实践相矛盾

《土地管理法》第36 条第三款规定,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 但实际上,随着经济的发展,一些土地经营者在流转耕地甚至是在基本农田上发展特色水果产业或挖塘养殖特色水产品,以满足人们日益增长的消费需要。 中央明确要求,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,研究制定统一规范的实施办法,探索建立抵押资产处置机制③。 《物权法》第184 条第二款规定,耕地使用权不得抵押。 但当前农村土地承包经营权抵押、担保融资功能市场需要非常迫切,市场潜力巨大,国家也积极支持、鼓励各地开展农村土地承包经营权抵押、担保融资实践,但仅停留在政策推动层面上,迫切需要完善相关法律法规,从法律层面上给予确认。《土地管理法》第37 条明确规定,禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。 但如何收回,却没有详细明确。 实际操作中却难于实行,停留在法律条文上。一些农户的承包地弃耕抛荒多年,但又不愿意流转,这也是当前玉林市有的地方土地难于流转、出现“钉子户”的一个原因。

2.4 金融服务配套改革跟不上

确权颁证凸显农村产权制度“归属清晰”基本特性,只有推动产权进入市场流通增值,充分发挥其产权权能,才能充分实现产权制度的“流转顺畅”功能,银行才认可。 如果只有“归属”而没有“流转”,产权也只是沉睡资产,则意义不大,银行也不认可。农村集体产权权能包括占有、收益、有偿退出、继承、抵押、担保等,有产权证后,按道理说可以享受上述基本权利。 目前前四项权利实现比较普遍,但“抵押和担保这两项长期以来受法律和相关金融政策限制,还处于实践探索阶段。 目前,玉林市只有市区农村信用合作联社1 家金融机构开展土地承包经营权抵押贷款业务,北部湾银行与农行也获得了上级机构的许可,同意其开展土地承包经营权抵押贷款业务。 而其他的金融机构尚未获得批准开展相关业务。 目前全市农村承包耕地开展土地承包经营权抵押贷款业务的面积仅为总面积18.31%,土地承包经营权抵押贷款金融服务缓慢,但空间巨大。

3 进一步推进农村改革的对策和建议

3.1 抓好确权颁证,明晰农村产权

重点做好承包土地确权县、市两级数据库完善和一户一档、村民小组档案归档工作,推进林权确权工作。 针对发证程序不规范、界线不清晰、面积不准确、档案不齐全等主要问题开展林权查缺补漏纠错工作,按照应发尽发的原则,可用3 年左右的时间争取把玉林林权证发放率提高到85%以上。 深入推进集体建设用地使用权和小型水利工程产权确权,争取2 ～3 年时间全面完成颁证工作。 按照“群众有意愿、市场有需要、确权出效益”的原则继续推进集体建设用地上房屋所有权确权,逐步扩大确权覆盖面和发证率。

3.2 建立完善农村产权价格评估体系

建立市、县两级农村产权评估中心,积极培育发展土地评估、林权评估、资产评估等产权评估业态。加强对玉林现有的评估规则条例的实践运用,在实践中充实完善《玉林市农用地估价参考指引》,使其成为一部适合玉林实际、指导性强、操作性强的农村产权评估行业标准。 加强人才队伍建设。 聘请金融专家、法律专家、农业经管专家组建农村产权评估专家组,加强对市、县两级农村产权评估中心工作人员法律法规、国家农村产权评估政策、玉林评估相关规范条例宣传学习,提高人才队伍综合素质。

3.3 加强政策顶层设计,破解当前农村产权制度改革瓶颈问题

《农村土地承包法修正案草案》提出,土地承包经营权和土地经营权都可以向金融机构抵押担保融资,突破了农村承包土地不得抵押担保融资的法律约束,为农村产权全面进入金融领域提供法理依据。做好农村产权抵押融资政策研究制订,完善现有的农村产权抵押融资政策规范,制订完善指导性和操作性更强玉林农村产权抵押融资细则,规范完善交易程序、方法,建立健全玉林农村产权抵押融资政策体系。 根据十八届三中全会提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”精神和《农村土地承包法修正案草案》关于土地经营权可以入股从事农业产业化经营的规定,在实践中加强土地经营权入股的探索,制订可行的、适合玉林实际的土地经营权入股发展农业产业化经营规范细则,解决土地经营权入股经营面临的认识、操作、政策等一系列问题,积极推动土地经营权入股,实现土地承包经营权权益最大化。

3.4 坚持问题导向,推进金融服务配套改革

农村金融是现代农村经济的核心,金融服务配套改革是当前农村产权制度改革的重要一环。 针对当前农村金融服务业务存在风险大、发展缓慢、法律法规滞后等问题,推进涉农金融机构改革,扩大涉农金融业务金融主体。 制订完善涉农担保业务的政策,建立完善覆盖市、县的农村融资担保体系,进一步完善农村产权抵质押融资风险补偿机制,提高农村金融防控能力。 规范发展农村金融市场中介组织,推进市县乡村四级联动的农村产权流转交易市场体系建设,持续完善农村普惠金融组织服务体系。 创新发展农村产权抵(质)押融资方式,推动更多农村产权进入金融市场,扩大农村产权抵(质)押范围。 政府部门要充分发挥财政扶持引导农村金融改革作用,税务部门要用好各项农村金融税收优惠政策,金融部门要进一步完善农村信贷损失补偿机制,全面推进农村金融政策体系建设。