新西兰《高等教育战略规划2014–2019》述评

张旭雯

世界各国纷纷制定面对未来挑战的教育发展战略规划。《高等教育战略规划2014-2019》分析了新西兰所面临的国际国内环境，明确了政府期望高等教育提高经济产出的愿景，围绕着高就业率、高收入和技术型员工三大高等教育的成果，提出了六大优先发展目标以及为达成这些目标多部门、全社会共同协作的途径。评析其高等教育战略规划对于我国进行教育中长期规划有借鉴意义。

进入21世纪知识经济时代，信息化的高速发展、经济转型、产业与就业结构的新格局、科技技术的进步，低出生率和老龄化的社会变化，要求各个国家在经济全球化的国际竞争中重视人才的培养与开发。教育的发展与国家经济和社会的发展息息相关。为迎接挑战、创造机遇,世界许多国家都在纷纷制定面向未来经济竞争、社会发展、科技进步和人力资源开发需要的教育长期发展战略,以谋求最大的发展空间和国家利益。教育战略规划已经成为世界不同制度、不同发展水平国家站在全局与未来角度对教育发展实施战略决策和管理的有效工具和自觉行为。[1]

新西兰是拥有优质教育资源的国家。在最新发布的2017年QS 世界大学排名榜中，新西兰是唯一一个全部公立大学均位于世界500 强的国家，也是人均高等大学资源最丰富的国家，其大学学历教育在世界上认可度较高。自2002年新西兰教育部发布了第一份《第三级教育战略规划2002-2007》，陆续发布的五年战略规划表现出政府对第三级教育改革与发展的重视，反映了政府在宏观调控中对高等教育功能的定位与期许，意在通过战略规划“指引高等教育及其参与者为创建更有活力和竞争力的新西兰做出突出贡献”。最新发布的《第三级教育战略规划2014-2019》继承了先前战略的显著成果，继续为政府提高新西兰经济效益贡献力量，分析新西兰的高等教育战略规划对于我国实行教育的中长期规划有借鉴意义。

一、新西兰制定高等教育战略规划的背景

（一）新西兰高等教育的现状

在高等教育类型上，新西兰定义高等教育的外延较其他国家的高等教育更为宽泛，采用了经合组织(OECD)的“第三级教育”概念，但涵盖面更广，它包括高等教育、职业教育、在岗培训等多种形式，工作场所、大学和理工学院等多种场所的学习，如学士学位教育、专业资格和认证教育、工业培训（包括学徒制）、成人与社区教育、研究生教育等。在此为方便理解，仍以高等教育行文。新西兰教育体系的强大优势之一就是灵活性和无缝衔接。学生的个人学习档案和新西兰资格框架（NCEA）为记录学生在学校和高等教育机构中的学习历程提供了条件，确保学生的学习成就是建立并保留在学生的学习进程中，有利于学生在学历教育中的过渡与晋升。同时，不同高等教育机构的定位明确，大学（University）主要负责学士学位教育，以创新科研为旨归，积极开展原发性的基础研究；理工学院（ITPs）重在发展应用研究，为学生就业提供技能教育；毛利高等教育机构（Wānanga）则重在继承和传播毛利知识和文化，为毛利民族的繁荣做贡献。高等教育机构多样性的特点满足了不同学习群体的多方面需要，共同为新西兰的社会发展、积极增长和文化繁荣发挥力量。

高等教育的管理方面，新西兰在1989年进行了大刀阔斧的教育行政体制改革之后，形成了教育分权中的集权管理模式，力图达到中央集权管理与地方分权的平衡，原有的教育局为教育部所代替，并相应成立了其他相对独立的教育机构和“皇冠机构”（新西兰政府为强化机构整体能力而设置的相对独立的部门或机构），包括教育评估办公室、新西兰资格认证局、高等教育委员会和生涯服务机构等。教育部的主要职责是发放政府教育资金拨款、制定教育战略和国家课程、促进“跨机构、跨部门”的教育合作。

一般而言，作为政府公共服务的一部分，高等教育领域的变革与其他公共领域改革一样，需要配合各国政府的宏观经济改革。80年代以来，在“新自由主义”思潮的带领下，劳工党政府开始对新西兰的公共教育进行以新自由主义思想为指导、以市场模式为范式的改革，走上了导入市场机制、私营化，关注“效益、选择、竞争”的变革道路。目前，新西兰经济正从原有的严格监管的保护型经济转为自由市场经济，高等教育也从原有的精英教育体系转为大众化教育体系，为解决新自由主义带来的种种矛盾，高等教育体系虽仍保持竞争和市场化，但政府现在更强调市场导向与宏观调控相协调，使得高等教育的发展与社会经济的发展步调一致，支撑更大范围的经济增长与繁荣。

“高等教育是知识创造的引擎，并为职业生涯提供了特殊工具。对大多数新西兰年轻人来说，取得高等教育资格是迈向成功职业生涯的关键里程碑。”[2]在战略规划的逻辑中，新西兰政府将高等教育、个人职业前景与经济发展、社会进步紧密联系起来。一方面，《高等教育战略规划2014-2019》配合政府商业“产业发展议程”的“建设技术型和安全型的工作场所”计划，力求培养出能有效参与市场分配、具备技能资质的劳动力，旨在保持高就业率的同时，大力提升新西兰长期的经济增长率。另一方面，学生在大学、理工学院和毛利学堂等机构学习后获得的资格证书表明了学习者所习得的具体知识和技能，他们能够借此攀登职场的阶梯。技能熟练、知识丰富的员工对于行业发展至关重要。拥有高技能雇员能够帮助各行各业提高产品和服务的价值，支付更高的工资，反过来，人们生活得更加富裕、健康和快乐，使得新西兰成为一个富有吸引力的工作和生活选择地。

（二）战略制定的国际环境

伴随着各国政府寻求加速本国从全球金融危机中复苏的途径，高等教育在全世界迅速扩张。发展中国家，如亚洲、拉丁美洲以及中东地区大力投入教育经费以增加大学毕业生数，增加对大学和技术部门的大量投资，应对国际间对学术和研究人才的需求。与此同时，受全球金融危机的影响，许多西方国家深陷公共债务，要解决公共资金短缺的难题，很大程度上依赖于私人资本对高等教育的投资。在下一世纪，对高技能人员需求的竞争，就会像过去30年发达国家与发展中国家对廉价劳动力的需求竞争一样。面对这一竞争以及工作实质的转变，新西兰政府提出继续为其公民提供未来世界所需要的技能，相应地，要求新西兰高等教育组织提升工作效率和竞争意识以在全球人才竞争中保留并提升其地位。

同时，跨境教育也在全球范围内兴盛，自1990年中期以来的经济增长促进了学生的国际流动，国际教育带来的诸多利益，诸如合作研究、贸易机会、技术移民、外交优势，使得国家间对国际学生的竞争在增强，而这一趋势还将持续兴盛。考虑到竞争格局、人才及工作需求持续快速变化，数字技术的进步使得学习的地理障碍逐渐减少，技术驱动的变化等等都要求高等教育领域迅速思考教育传输的新模式。随着科技、社会需要和经济发展的变化，人们怎样学习——包括学习目标、途径和场所——会随之发生实质性的转变。新西兰通过教育出口获得了约2.5 亿新西兰元的经济效益，占得2%的市场份额。要保持长久的教育收益，新西兰高等教育的挑战在于适应这些变化，为学习者提供明确的指引使之能够以最直接的方式实现其目标，以此吸引更多的国际学生。

二、《高等教育战略规划2014-2019》的基本内容

这份战略规划由三大部分组成，第一部分陈述了新西兰政府在新形势下对高等教育角色的定位，第二部分说明了当前高等教育的战略愿景及优先发展目标，第三部分则明确了达到预期目标的实施途径。核心内容反映在高等教育的优先发展目标和各部门、各教育组织机构的应对上，本文着重对第二、三部分进行论述。

（一）政府对高等教育的战略愿景和关注重心

1.战略愿景

高等教育的国际扩张，不断增长的经济和新技术需要未来的高等教育体系更加关注教育以外的领域并参与其中。这意味着高等教育要与工业、社区、学校和全球经济产生密切的联系。作为更广泛教育制度的一部分，新西兰高等教育体系在政府的关注下已经显现巨大的改善，全日制学生人数从2008年的236,000 人增加到2012年的247,000 人。新西兰战略规划的下一步将是引导高等教育制度朝向更加灵活的方向发展，确保高等教育体系运作良好，使其能够更快地适应不断变化的技术和教育需求，实现习得技能与劳动力市场中的就业机会相联系，最终建立一个拥有强大国际声誉和教育产出的高等教育体系。

在未来数十年，新西兰高等教育制度将需要达成四大战略愿景。

一是建立有助于提高自身竞争力的国际关系。高等教育机构需要通过学术研究、跨境教育和商业合作与世界建立更强大的联系。新西兰需要战略性地扩展这些关系，以在新兴市场中实现新的发展机遇。二是通过发展相关技能和研究支持业务创新。高等教育机构需要发展对创新和业务增长必不可少的知识和技能，与各行各业更紧密地合作，增强知识应用率和所开发知识技能的相关性。三是促使教育成果惠及所有人。一个更加繁荣的社会支持所有人实现自己的愿望。高等教育通过支持迅速而持续的复苏应对诸如全球经济放缓、基督城地震的冲击，以促进社会繁荣。就业机会增多需要确保更多的人，包括更多弱势群体中的人，习得可迁移技能，这一技能将支持他们在生活中的其他领域受益。四是继续提高高等教育和研究的质量与相关性。越来越激烈的国际人才竞争意味着高等教育机构要提供更高质量、与经济产出更相关联的教育供应，使得教育投资物有所值。

2.重点关注高等教育的成果

尽管政府继续对高等教育机构在产出，效率和学生成就方面的表现抱有很高的期望，但关注重点将更多地放在高等教育成果，包括经济成果、环境成果、社会成果上。这一战略规划特别侧重于高等教育所带来的经济效益，重点关注高就业率、高收入和技术型员工这三方面作为高等教育的关键成果产出。政府尤其指出应重视改善高等教育和研究的经济成果。经济成果的改善有助于社会实现更广泛的利益，随着人们掌握了更全面有效参与工作、社区活动所需的技能和知识，就业，收入和经营措施将获得进一步发展，个人在这些领域的良好表现有助于他们朝着自信，有创造力和学识丰富的优秀公民发展。

（二）高等教育的六大优先发展目标

1.提供就业技能

这一优先发展目标是要确保人们在高等教育中习得的技能与劳动力市场的需求相适应。高等教育制度面临的挑战是保持近年来对学生成就的重视程度，同时做更多努力来帮助学生及其家属，以及需要提升或巩固熟练技能的人员，做出明智的学习选择，并为他们提供良好的就业机会。政府还将努力确保他们资助高等教育的方式能够使得高等教育机构领会其重点投资关键学科和培养基本技能的正确信息。

2.让更多年轻人步入职业生涯

全球金融危机对青年人的职业前景有很大的影响。就业机会减少和工资降低可能会对一些年轻的新西兰人产生深远影响。“更好的公共服务对象”政策提出在2017年有85%的18 岁的人达到NCEA 2 级或同等学历，55%的25-34 岁年龄段的人获得NCEA4 级。这就要求高等教育机构、学校，政府和各行各业共同合作，确保年轻人通过适当的渠道和激励措施来获得相关资格和核心技能，以支持年轻人就业的可持续发展。

3.促进毛利人和太平洋岛国人的成就

“确保来自不同文化背景的所有人都有机会通过高等教育实现他们的才能”是新西兰政府引领高等教育发展的出发点，到2030年，30%的新西兰人将是毛利人或太平洋岛国人，改善对这些群体的教育成果对未来社会发展至关重要。政府要求各类高等教育机构服务于当地社区的特殊需求，采取强有力的平等措施促进特定群体的发展，使所有学习者都能体验到包容性的、支持成就实现的高等教育。

4.提高成人识字率和计算能力

识字、语言和计算的基本技能对于充分参与现代世界至关重要，它们是整个教育制度的重中之重。没有这些技能，成年人在生活的各个方面都是有限的。越来越多的以技术为基础的就业将要求个人具有坚实的基础技能，特别是在识字和算术这两方面。因此，政府要求高等教育部门继续提供多元化、灵活的基础技能课程，针对特定工作的读写、语言和计算的能力要求提供相应的学习机会，并扩展到工作领域的各类就职人员。

5.加强研究型机构建设

发挥高等教育对经济增长的贡献要求各国拥有强大竞争力的大学和研究机构。新西兰政府需要高等教育机构为学生提供高质量的资格证书，吸引和培养熟练的人才来教学并促进研究基地的壮大。各类研究机构需要相互合作，并与国际研究机构建立日益密切的联系。不仅在大学，研究工作还发生在包括技术和理工学院、毛利学堂等高等教育机构中，政府特别指出，应用研究可为企业带来重大利益，应将研究更加积极地与行业需求联系起来，作为发展创新型经济的重要组成部分。

6.日益扩大国际联系

国际教育不仅为新西兰高等教育机构提供了额外的收入来源，也刺激他们与海外同行的国际联系。国际教育有助于加强教学和研究，分享知识，建立人力资本，实现新西兰对外关系和贸易等更广泛的利益。为达到此目的，高等教育机构需要：

·与关键伙伴国家建立和保持互利的教育和研究关系

·政府加大力度，推动新西兰成为国际教育的有力竞争者

气隙磁场箝位效应本是直流电动机独有的磁场特征，同步电动机是没有气隙磁场箝位效应的。作为交流电动机的电机本体，与自控逆变器组成电动机系统之后亦存在气隙磁场箝位效应，表明这个电动机系统也属于直流电动机类型，即为广义直流电动机。

·为新西兰的国际学生提供高质量的教育体验

·酌情与他国合作增加离境提供教育产品和服务的价值

·提供满足国际学生需求的高质量教育和国际认可的资格证书

（三）达到预期目标的途径

新西兰的高等教育体系由各种各样的高等教育组织组成，教育体系中各部分有明确分工，基础教育协助个人获得核心技能，并将识字，语言和计算能力的发展纳入与学习者有关的职业或专业发展背景中；职业教育提供应用研究，并帮助个人获得行业所需的技能；高等教育提供以研究或以研究为主导的学位及以上学历的教学；社区教育提供反映各种社区利益和需求的非正式学习。要发挥教育制度的最大效度，需要高等教育系统的各部分工作良好，高等教育组织之间以及各级教育制度之间联系密切。

帮助所有学习者取得最佳成果，支持学生实现成就是包括政府机构、各类高等教育机构、各行各业和毛利部落在内的所有部门相互合作的首要原则。这意味着所有部门共同努力，满足学生需求，提供高质量的学习机会，帮助人们实现自己的愿望；高等教育机构与社区，家庭和毛利部落（whānau）合作，以支持个人参与高等教育；相关政府教育机构开发明确的途径，并在正确的时间提供正确的信息以支持学生的决策。具体来说，政府组织、高等教育机构以及其他与高等教育相关的角色分工如下：

就政府组织而言，根据“1989年教育法”和“2004年官方实体法” 的要求，教育部（作为政府高等教育的主要政策顾问），商业、创新和就业部、新西兰资格认证局（NZQA）、职业新西兰（Career New Zealand）、教育新西兰（Education New Zealand）与高等教育委员会（TEC）共同参与到“高等教育战略”的实施中。其中，教育部的工作重点是从宏观角度确保高等教育系统与第三产业部门合作以实现政府的目标，监督“战略”的实施并为政府的政策变革提高咨询意见；商业、创新和就业部主要将重点放在产出越来越多经济成果的科学研究上，寻求识别技能短缺和未来技能需求的方法；新西兰资格认证局负责质量保障的高效运作；职业新西兰将提供相关和有用的就业信息，以支持学生的决策；教育新西兰将协助高等教育机构招聘国际学生，并发布权威信息、咨询和服务向境外提供教育产品和服务；高等教育委员会则是利用战略规划来反映高等教育领域发展的优先次序，使得资金投入的领域能够为政府做出最大贡献。每个政府机构各司其职，努力提高效率和灵活性，以求得高等教育成果的最大化产出。

就高等教育机构而言，各类高等教育机构将根据“1989年教育法”第162 节规定的机构特征以及社区服务的要求来发挥作用，根据自身的定位考虑以最有效的方式实现战略规划中的优先目标。

就其他参与高等教育的角色而言，三大产业、学生、家庭、雇主等都应当与高等教育机构合作，高等教育要相应政府对经济不断增长的需求，各行各业与高等教育机构密切合作，学生对自己的学业负责，充分利用现有的学习环境和机会，以此配合高等教育机构实现为所有背景的新西兰人提供机会，以实现他们的潜力并获得成功。

三、战略分析与评价

国家教育发展战略目标是一定时期内一个国家的总纲领，是教育工作的指南。《高等教育战略规划2014-2019》作为高等教育的纲领性文件，规划出新西兰政府对高等教育发展的战略框架，字里行间体现出政府要求教育为经济服务，最大化高等教育创造经济效益的功能。新自由主义对新西兰的教育改革影响深远，国家加强了对教育的宏观调控，把教育看作“发展未来经济的一个重要投资”，政府通过财政预算引导高等教育的发展方向，市场经济被引入到高等教育并实行大学教育的收费制[3]。新西兰高等教育的定位已经由传统的学院式、研究性的教育转向了开放式、实践性的教育，新的高等教育模式更加注重大学要如何“面向社区、面向地方经济的发展，面向社会的需求”办学。[4]根据创新新西兰计划，2017年财政预算案继续保持2016年计划投资的3.761 亿新西兰元，并在今后4年额外投入3.728 亿新西兰元用于发展科学、技术、高等教育和振兴经济，以实现更强大更有活力的经济。其中，1.321 亿新西兰元将用于高等教育、技能与就业领域，以确保新西兰拥有能够满足经济不断增长和适应变化需求的劳动力；68 万新西兰元将用于支持新西兰国际教育的持续增长，通过区域伙伴关系计划、新西兰优质教育营销以及提升国际学生体验这三方面以增加和支持国际教育。[5]具体来看，《高等教育战略规划2014-2019》体现以下几点：

（一）重视基础学力，以就业为导向，强调企业与教育组织的密切联系

提高新西兰人的技能水平和就业率是一同进行的。新西兰拥有一套适合学生天赋、兴趣，消除学术性学习和职业性学习壁垒，赋予学生选择权的文凭系统（NZQF），对于学生的知识、技能有着量化的级别标准，成为学生升学、就业的制度保障。识字、语言和计算能力的基本技能是一个人的未来生活的坚实基础，新西兰政府加强对读写算的重视，要求大学对市场和社会需求作出回应，开设提高大学生就业能力的课程，提升学生的就业软实力，重点培养学生的可迁移技能，如包括沟通良好的能力，有效地处理信息，逻辑思考和辩证思维，适应未来的变化等。各行各业要积极与大学联络，帮助大学及时掌握就业市场需求的变化，确保人们在高等教育中发展的技能与劳动力市场需求相适应。与此同时，各高等教育机构帮助企业解决用工问题、提供劳动力队伍再学习机会，为企业的可持续发展创造条件。

（二）关注弱势群体，追求教育整体水平提高

新西兰教育部在面对弱势教育群体时指出“问题不是教育系统内弱势群体学习者的失败，而是教育系统如何使他们的潜能得到最大程度的发展；不是让学习者不得不为教育系统做出改变，而是系统应当为学习者的需要和利益做出改变”。[6]新西兰不同学生群体的学习差距在不断扩大，相应地，政府在教育战略中专门针对毛利学生和太平洋岛国学生颁布了《毛利人教育战略》和《太平洋岛国人教育计划》的官方文件，并在特殊教育领域实施《面向所有人的成功：每所学校，每个孩子》的战略，践行其全纳教育的理念。另一方面，预计到2030年30%的新西兰人将是毛利人或太平洋岛国人，改善这一群体的教育成就有着更迫切的现实需要，是新西兰实现“普及的优质教育”目标过程中必然要解决的问题。

（三）加强大学和研究机构的科研工作，加快知识的市场化进程

新西兰目前的经济依赖于商品出口，但是经济变革需要将原有商品出口模式转变为基础创新知识的高附加值产品输出，因此投资高等教育科研具有非常重要的意义。[7]加强科学研究工作，重视研究成果的应用是一个问题的两面。大学与研究机构是进行基础研究、应用研究的重镇，政府、工商业也应成为推动科学研究的主要参与者。在《高等教育战略规划2014-2019》的优先事项中，“加强研究型机构建设”“扩大国际联系”都致力于为更好的研究创新提供条件。科学研究可为企业带来重大利益，将研究更加积极地与行业需求联系起来，是发展创新型生产经济的重要组成部分。但是“只有基础研究创新知识还不够，知识必须市场化才能对经济有所贡献”。[8]政府期望高等教育机构与工商业更紧密的合作，提高研究的相关性，加强高质量研究与创造价值之间的联系，扩大知识的传播和应用范围，加速知识转化为效益的市场化进程。

四、结语

新西兰政府颁布的《高等教育战略规划2014-2019》配合每年公布的财政预算，通过培养能够使新西兰参与日益增强的国际经济竞争所必须的研究、技术培训和态度，旨在最大化高等教育对新西兰经济社会发展的贡献，充分体现出教育为国家服务的要求，在实施过程中取得了失业率降低、各群体学习成就提升、国际教育盈利、经济增长的成果，但存在着高等教育市场机制导致学术成绩与社会地位两极分化，不同学习群体差距扩大，社会经济地位较低、弱势地区的学校很难挣脱新西兰市场化教育所带来的恶性循环等问题。总的来说，面对全球范围内的人才竞争、争夺跨境教育的丰厚收益、探索互联网时代教育供给的新模式等现实挑战，新西兰政府在总目标不变的情况下，制定优先发展目标，对于高等教育的未来发展充分考虑到了国内国际的形势变化，并作出了高瞻远瞩的战略规划。

注释：

[1]周满生,诸艾晶.21世纪国家教育战略规划与重大政策的比较研究[J].全球教育展望,2009,(2):40-47.

[2]Ministry of Education New Zealand.Tertiary Education Strategy 2014-2019[EB/OL].https://education.govt.nz/further-education/policies-and-strategies/tertiary-education-strategy/，2015-7-9/2017-6-22.

[3]赵菊珊.新自由主义与新西兰的教育改革[J].外国教育研究,2001,(1):34-40.

[4]乐青.新西兰创建一流大学的经验与启示[J].中国电力教育,2011,(35):7-10.

[5]Ministry of Business, Innovation& Employment.Innovative New Zealand[EB/OL].http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/innovative-new-zealand，2017-5-25/2017-6-22.

[6]陈眉.聚焦弱势群体教育——新西兰教育战略及其启示[J].外国教育研究,2013,(7):17-25.

[7]张艳红.新西兰五年高等教育战略规划的变化[J].外国教育研究,2011,(8):48-51.

[8]David.R.Powers，etc.Higher Education in Partnership with Industry-Opportunity and Strategies[M].Jossery-Bass Publisher，San Francisco，London，1988:65.