包容性社会政策视角下的农民工市民化问题研究

解丽霞　徐文蔚　李泉然

摘 要：社会政策在因应农民工市民化问题上目前形成了三种主流视角：整合视角、权利视角和发展视角。近年来，包容性视角逐步兴起，但这一视角下的研究还存在着不足之处。基于此，本文在阐释包容性社会政策意涵的基础上，将其与当前农民工市民化所遭遇的现实问题进行关联，剖析包容性社会政策在解决农民工市民化问题上的优势。在包容性社会政策视角下，农民工市民化问题的解决应以就业政策的革新为核心，以社会福利体系的构建为主要内容，以社会救助政策的完善为基本原则，以社会工作的发展为重要手段，在包容性社会发展的理念下，逐步革除阻碍农民工市民化的各种体制机制，积极探索包容性社会政策体系的建构方案。

关键词：  新型城镇化;农民工市民化;包容性社會政策;包容性社会发展

中图分类号：   C916，D422.64 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2019）05-070-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.05.009

党的十八大以来，党中央提出了新型城镇化发展战略，明确提出建设以“人”为核心的城镇化，将有序推进农民工市民化摆在城镇化建设的首要位置。2019年4月国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，进一步聚焦农民工的城镇就业、家庭住房、子女教育、医疗健康、退休养老等问题，提出要“让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”。

可以看出，新型城镇化对农民工市民化所提出的一系列要求都需要在改革和创新相关社会政策的过程中才能得到有效解决[1]。以“人”为核心的城镇化相当程度上体现为农民工市民化社会政策的改革和创新。那么，应当如何推进农民工市民化社会政策的改革与创新，以促进新型城镇化的深入实施？本文认为包容性社会政策对于推进农民工市民化具有重要的现实意义。

一、文献述评

农民工市民化是指由农村转移到城镇的农民工，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，成为城镇居民的过程[2]。在这一过程中，农民工的职业由非正规就业的农民工转变成正规就业的非农产业工人，社会身份由农民转变成市民，农民工的自身素质不断提高，意识形态、生活方式和行为角色逐渐城市化，即农民工市民化过程包含生存职业、社会身份、自身素质和意识行为四个层面的转变[3]。从市民化的发展阶段看，农民工市民化包括基本形式的市民化和更高形式的市民化[4]，前者是指农民工在获得城镇户籍的基础上，在政治权利、劳动就业、公共服务及社会保障等方面与原市民享有同等待遇，这一阶段的市民化也是农民工外在资格的市民化;后者则是指农民工在价值观念、生活及行为方式、社会认同等方面逐步融入城镇的过程，这一阶段的市民化主要是农民工内在素质的市民化[5]。

本文侧重从外在资格市民化来理解农民工市民化的内涵，主要关注农民工生存职业、社会身份等基本形式层面的市民化。

（一）研究视角

社会政策是国家帮助农民工抵御生活风险，满足生活需要的重要机制[6]，尤其是对于解决农民工落户城镇之后的基本生存和长远发展问题至关重要。当前在社会政策如何因应城镇化进程中的农民工市民化问题上，大体上形成了三种主流研究视角：整合视角、权利视角、发展视角。

1.整合视角：推行城乡一体化的社会政策

整合视角，也可称之为城乡一体化视角、城乡统筹视角等。这一视角认为，当前中国的城镇化之所以严重滞后于工业化，人口城镇化（农民市民化）难以跟上土地城镇化的发展步伐，其中一个很重要的原因就在于城乡之间存在的二元化社会政策体系[7]。由于这一城乡分割的社会政策体制的存在，导致农民工虽然进入了城镇生活和就业，但其在农村所享受的社会福利待遇却不能顺畅地携带入城，并在城乡、区域、职业之间自由转换，即社会政策的城乡、区域、职业衔接机制存在着制度性障碍，社会政策的碎片化问题突出[8]。基于此，若要推进农民工市民化的深入实施，应当对城乡、区域、职业之间的社会政策进行系统性整合。

在具体的整合机制上，李迎生等提出了一种“整合模式”或“有差别的统一模式”，认为当前应当秉持循序渐进的原则，分项目、分人群、分区域、分阶段地推进城乡二元化的社会福利体制改革，最终实现建立城乡一体化的社会政策体系的目标[9]。米红等提出应当实施城乡社会政策由“覆盖”到“衔接”的三步走战略。第一步是实现社会政策的“城乡全覆盖”，通过健全社会政策项目，扩大社会政策保障群体，进而实现城乡居民社会政策的全覆盖;第二步则是实施社会政策的大区域性动态衔接，实施以东、中、西部为区域划分的城乡社会政策“大区域内”的动态衔接;第三步是对东、中、西部的大区域性衔接进行进一步的整合、优化和升级，进而实现全国性的一体化衔接局面[10]。可见，整合视角主要关注城乡社会福利的差异性，主张通过深化社会福利体制改革，消弭城乡之间的社会福利差异。

2.权利视角：农民工福利权利同城化

在权利视角下，农民工市民化可被理解为农民工获得包括城市户口在内的城市居民的身份和权利的过程，包括居留权、发展权、选举权、受教育权以及劳动和社会保障权等[11]。农民工市民化不单指农民向市民的身份转变，更重要的是指农民工应当能够与市民享有平等的市民待遇和福利权利[12]，市民福利权利的公平享有是农民工市民化的核心所在。

权利视角认为，当前农民工之所以难以顺利实现市民化，其主要障碍在于城市对农民工的市民权赋权不足、市民身份缺损[13]，表现在农民工就业多为次级劳动力市场，社会地位低，工作环境及稳定性较差。这种就业的非正规性导致其所能享受到的职业福利待遇极为有限。同时他们在子女受教育权方面，与城镇居民相比也具有不平等性[14]。

因此，社会政策只有认识到农民工福利权利的缺失与不足，并以此为基础，才能制定出以公民身份为特性的社会政策，最终推动农民工市民化目标的达致[12]。权利视角下农民工市民化的推进策略是，建构以社会公正为机制的社会主义公民权体系，推进以户籍制度改革为引擎的整体性社会政策改革，进而保障农民工进入城镇之后能够享受与城镇居民同等的居住权、就业权、教育权、保障权等一系列社会福利权利[14-15]。

3.发展视角：从“生存型”走向“发展型”

发展视角认为，农民工市民化之所以会成为当前中国城镇化建设极为“难啃的硬骨头”，是因为农民工实现市民化之后的发展机会难以得到有效保障。因为市民化意味着农民工将永久性地失去农村的“土地保障”。同时在進入城镇之后，受就业属性以及经济收入的限制，他们还面临着失业、贫困等风险。这样，就业层次低、经济收入难以满足市民化，之后的生存和发展就成为农民工不愿落户城镇的深层次因素。同时，在社会政策方面，农民工的需要得不到满足，主要是因为国家实施的农民工社会政策多以补偿型（生存型）政策项目为主，其主要目标是保障农民工的生存权利，政策效能有限[16-17]。由此，社会政策只有从生存型走向发展型，从“权益保障”范式向“资产建设”范式过渡，才能满足农民工的“发展需要”[18-19]。

基于这一认识，诸多学者主张对农民工进行外部“赋能”和自身增能，以使个人具备城市市民所应有的基本素质，实现农业转移人口的现代性转变[20]。建立农民工增能发展型社会福利服务供给体系，以资产积累和自我增能为中心，以实现人的全面发展为目标，全面构建和完善促进农民工市民化进程的社会政策支持系统[19-21]。

（二）研究述评

整合视角主要关注城乡社会福利发展的二元性对农民工市民化造成的影响，并基于这一影响提出对城乡之间、区域之间以及职业之间的社会政策进行整合，通过建构城乡一体化的社会政策体系实现社会政策对农民工市民化的因应。权利视角则认为城乡居民市民权及社会福利权利的差异性是导致农民工难以实现完全市民化的重要因素。因此权利视角多主张将农民工纳入城镇居民系统，推行同城化的市民权利和福利权利;发展视角则关注农民工市民化之后的生存和发展问题。受就业属性限制，农民工的城镇发展空间有限，极易产生失业、贫困等问题，由此发展视角主张通过实施发展型社会政策，以资产积累和自我增能为中心，增强农民工落户城镇之后的发展能力，帮助他们实现落户城镇之后的长远发展。

上述研究从不同视角揭示了社会政策因应农民工市民化的改革理念及路径。但农民工市民化是一个系统性的社会转型过程，涉及农民工方方面面的转型，如他们的生活方式、就业模式、社会交往等，同时还涉及其家庭成员等相关群体。因此，制定农民工市民化的相关社会政策也应当具有前瞻性，既要顾及农民工物质方面的需求，也要顾及农民工精神层面的需要。

近年来，包容性视角成为农民工市民化问题研究的一个新兴视角。这一视角认为，当前城镇化进程中农民工市民化缓慢发展的根源在于城市社会的包容度不够，城市社会形成的非包容性发展局面将农民工排斥在各种发展机会和市民权利之外[22]，农民工不能平等地享受到城市提供给本地居民在就业、住房、教育、医疗、社会救助等方面的福利服务[23]。这一非包容性不仅能直接影响农民工市民化进程，还会通过城市身份认同的中介效应对市民化产生作用[24]。据此，诸多学者认为应当赋予农民工与城市居民同等的政治权利和社会权利[24]，改革职业培训、收入分配、公共服务、土地、户籍等制度[26]，让农民工参与城市治理，共享城市经济发展、公共服务等[22-23， 26]。

但当前包容性视角下的研究还存在着一些不足之处。首先，对“包容性”理念的运用大多是基于经济学、政治学视角的解读，如“包容性增长”[25]“包容性发展”[23， 27]。但实际上，“包容性”理念的发展经历了一个从政治学、经济学视角到社会学视角，再到社会福利学视角的深化过程。“包容性社会政策”的提出即是“包容性”理念在社会福利学领域的新近学术成果[28-32]。但是如何运用包容性社会政策分析和解决具体社会问题还具有较大的探索空间。其次，对于包容性社会政策能够解决农民工市民化过程中的哪些问题，当前研究还未作出系统、深入地探讨。为此，本文尝试运用包容性社会政策分析农民工市民化问题，以期丰富包容性社会政策的理论运用。

二、理论视角：包容性社会政策的意涵

包容性社会政策作为一种理论视角，其发展是建立在包容性社会发展基础之上的，而包容性社会发展则经历了一个从经济领域向社会领域扩展的过程。

（一）从包容性增长到包容性发展

1.包容性增长理念的形成

2007年3月，亚洲开发银行发表了题为《新亚洲、新亚洲开发银行》的研究报告，指出：因应未来亚洲各国的经济发展，亚洲开发银行应从关注亚洲地区整体甚至全球视角，将战略定位从关注贫困减除扩展到促进包容性增长。这是其后亚洲开发银行各项包容性增长政策出台的渊源[33]。随后，亚洲开发银行在2007年的年度报告中，首次提出了“包容性增长”（inclusive growth）的概念，倡导“有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网”[34]。

包容性增长是作为发展经济学的一个新概念出现的。这一概念具有三方面的含义[35]。首先，它强调在经济不断增长的过程中弱势群众具有均等的经济市场参与机会，能够共享经济增长机会，而非被排斥在经济市场活动之外。这一含义是包容性增长理念的核心要旨，倡导通过发展经济以及创造市场平等参与机会解决社会问题。其次，包容性增长是一种益贫式增长。它强调经济的“涓滴效应”对社会贫困状况的改善作用，希冀低收入群体能够从经济增长中分享收益。第三，包容性增长是促进充分就业的增长，强调劳动力市场参与对于贫困群体生存发展以及缩小贫富差距的重要性。

包容性增长是以“增长”为核心的一种生产范式，其目的是减弱贫富群体之间的经济差距，强调通过经济增长和市场部门发展创造机会，给全体公民更多机会参与增长过程并分享增长成果[35]。杜志雄等认为，包容性增长实质上就是一种在经济增长过程中通过倡导和保证机会平等，使增长成果能广泛惠及民众的发展理念和理论体系，它既是目的，也是手段，是有机地把增长过程和增长结果统一于经济社会发展的实践。其基本要义为经济增长、权利获得、机会平等和福利普惠[33]。

2.包容性发展意涵的扩展

包容性增长和包容性发展都强调经济社会发展的包容性。二者所不同的是，包容性增长的中心词为“增长”，它强调经济增长和市场发展对于贫困群体收入增长的影响，包容性增长关注的仅仅是收入的增加;而包容性发展关注的是人本身的“发展”，其实质是人类福祉（well being）的扩展[35]，包括个人能力的自由发展和全面提升。

“发展”不仅仅是经济数量和结构的变化、人口空间的聚集（城市化），而且还需要通过教育、医疗等社会指标来反映。“包容性”聚焦于机会、收入或者福祉在全社会的分配[35]。所以包容性发展反映的是福祉在全社会的生产过程和公正分配的一种状况[36]。

（二）从包容性发展到包容性社会政策

1.从包容性发展到包容性社会发展

虽然从包容性增长到包容性发展的理念转变过程中，经济增长的强势性色彩有所减弱。但从根本上说，包容性发展仍然是立足于经济增长的发展，强调经济建设的发展，其基本着眼点仍然是经济（学）的视角。“包容性发展”某种程度上是“包容性经济发展”的缩略形式，即包容性（经济）发展。

而“包容性社会发展”这一概念则从字面变化上突出強调了“社会发展”，由注重“经济发展”转向重视“社会发展”，经济发展的最终目的是满足社会成员生存和发展的需求，经济发展的归依是社会发展。

“包容性社会发展”（inclusive social development）也是由亚洲开发银行提出的，其不同之处在于具有独立的“有效社会发展计划”，在经济增长的同时实施，帮助弱势群体从经济增长提供的机会扩张中受益。具体措施包括：人力资本发展（大力发展各种教育项目）、健康服务（改进医疗卫生状况）、基础设施服务等。此外，他们还特别关注性别发展、社会保护以及参与式发展等[35]。此外，包容性社会发展还强烈地关注社会群体之间的融合，重视精神层面的人文关怀和微观层面的心理沟通和疏导。这在作为包容性社会发展重要组成部分的社会工作专业和职业中表现得较为显著[30]。

由此，不难看出，包容性社会发展第一次站在了社会发展的角度看待经济社会发展的不平衡问题，并在包容性发展的框架下提出了独立的社会发展计划，真正不再把社会发展当作经济增长的附庸，而是直接为相关人群提供从福利到人力资本开发的全方位服务，从而为人类社会发展的终极目标——人的发展和福祉服务[35]。包容性社会发展是真正以社会自身为政策目标的发展理念。

2.包容性社会发展理念的实施机制——包容性社会政策

包容性社会发展既是发展理念，也是经济社会发展的重要目标，其在经济社会发展过程中的制度化形式和具体实施机制则是包容性社会政策。

包容性社会政策的核心理念是树立社会包容、消除社会排斥、促进社会融合、增进社会团结，进而达致社会的稳定和良性运行。

包容性社会政策具有以下几重意涵：首先，在政策属性上，包容性社会政策应当是一种能够促进弱势群体平等地参与市场经济活动的政策，以此保障弱势群体经济参与机会的公平性[37]。其次，在政策机制上，包容性社会政策须以弱势人群的权利赋予为核心，以促进社会权利的均等性[38]。第三，在政策目标上，包容性社会政策须能达致经济社会发展成果的共享性，尤其是增强弱势人群的获得感[39]。第四，在政策成效上，包容性社会政策须能消除社会排斥，增进社会团结，实现社会融合[40]。基于此，包容性社会政策注重维护弱势群体的人格尊严以及心理关怀。第五，在政策策略上，包容性社会政策须以提升弱势群体的可行能力为核心，注重社会政策的发展性[28]。最后，在政策原则上，包容性社会政策还应当注重托底原则。主张通过实施社会救助，托底弱势人群的基本生存安全。

可见，包容性社会政策真正树立了“以人为本”的政策理念，关注弱势人群社会权利、生活机会、人格尊严以及人生发展等与人类发展密切相关的重要内容。这一政策以弱势人群的权利赋予为核心，强调维护弱势人群的人格尊严及相互尊重下的协商与沟通，主张改进弱势人群的能力、机会、尊严和社会参与，以维持弱势人群的尊严和可行能力。

三、包容性社会政策与农民工市民化之间的关联

包容性社会政策所针对的社会问题与当前农民工在市民化过程中存在的社会问题具有十分紧密的关系。因此，包容性社会政策可成为研究农民工市民化问题的重要理论视角。

1.包容性社会政策倡导市场参与机会平等，有利于消除农民工市民化过程中的劳动力市场分割

就业是生存之本，就业问题是农民工市民化过程中的核心问题。当前农民工在市民化过程中所遭遇的最为关键的问题就是劳动力市场分割所导致的就业排斥问题。首先，当前农民工在城市寻找工作过程中经常遭遇就业歧视，与城市正式职工享受着不同的薪酬和福利待遇;其次，在就业技能培训方面，有调查显示，诸多企业多给本地区居民提供优先培训;第三，更为关键的是，农民工就业多被排斥在首属劳动力市场之外，处于次级劳动力市场之中，工作环境多表现为脏、险、差、累等特征，就业收入难以充分满足城市生活需要。

包容性社会政策则积极倡导劳动者凭借平等的技能培训和公平的才能竞争（而非身份、地位等先天优势），为每位劳动者积极参与到经济活动之中创造公正的就业环境和就业机会，主张摒除劳动力市场分割的体制机制，充分发挥每位劳动者的职业技能。这种倡导积极就业政策的政策主张正是消除农民工市民化过程中劳动力市场分割的关键手段，对农民工市民化的加速发展能够起到积极的助推效果。

2.包容性社会政策所强调的权利赋予理念，有利于保障农民工享受同等的市民福利待遇

农民工在市民化之后，面临的一个最为直接而现实的问题就是住房、教育、医疗、养老等一系列社会福利待遇的跟进问题。在农村，住房、教育、医疗、养老等各种基本生存费用相对低廉，消费水平也较低;而在成为新市民之后，农民工不仅面临着城市高昂的物价，还要为家庭住房、子女教育、疾病卫生、老人养护等各种现实问题支付高昂的费用和付出巨大的代价。这种福利歧视如果得不到有效清除，农民工即使实现了市民化，也可能因上述生活风险得不到有效解决而陷入贫困状态，其在城镇的基本生存和长远发展也将受到影响。

包容性社会政策认为，作为一国国民，每位社会成员都是平等的，他们拥有平等的身份和地位，共享经济发展的成果，共享国家的福利待遇，因此，应该实行福利普惠政策，让每一位国民都能共享经济社会发展成果。这一福利普惠理念同样契合解决当前农民工市民化过程中农民工的社会福利待遇问题。只有树立这种包容性的社会政策理念，农民工才能享有真正的市民权利，才能从根本上切实解决农民工的市民化问题。

3.包容性社会政策所坚持的托底原则，有利于保障农民工的基本生存安全

农民工在市民化过程中极易因丢失传统的土地资源，失去主要的生活来源而面临贫困。在传统社会中，土地是农民主要甚至是唯一的生存支柱，农民所有的收入皆系于土地收益，因此，土地在农民观念意识中占据着异常重要的地位。改革开放后，随着人口流动制度的不断放开，市场经济的不断发展，农民工群体规模的不断扩大，市场收入逐渐占据农民生活收入的主要组成部分，但土地在农民意识之中依然是农民生活最后的生存保障。在就业、收入得不到有效保障的情况下，农民工很难主动加入市民化队伍之中，即使實现了市民化，他们仍然会面临着各种生活风险，生存能力较为脆弱。在没有托底的生活保障的情况下，农民工较易陷入贫困。

而包容性社会政策所坚持的托底原则，最为核心的内容就是政府应托底国民基本的生存安全，积极防范社会成员生活中所遭遇的各类社会风险，为农民工提供兜底性的生存保障和社会安全网，从根本上保证社会成员最基本的生活权利。这一原则定位与农民工市民化过程中贫困问题的防范和解决具有切实契合的联系。包容性社会政策所坚持的托底原则能够为农民工市民化过程中出现的贫困问题起到消减乃至消除的积极效果。

4.包容性社会政策所倡导的社会融合理念有利于消除农民工市民化过程中的社会排斥问题

当前农民工在市民化过程中的一个十分容易忽略的微观层面的问题就是农民工的心理认同问题。特别是农民工在身份、职业、社会地位上以及居住环境方面与老市民之间的差异，极易导致他们的自卑感和失落感，难以融入城市生活以及市民角色之中，缺乏对自身市民身份的认同感。而老市民对外来群体可能存在的排斥行为，则极容易进一步恶化他们的心理认同。种种因素极易导致农民工群体在城市之中处于各种层面的社会排斥之中。

而包容性社会政策的基本理念是“和而不同”，要点是彼此尊重。这一政策认为生活在同一世界中的每位社会成员都应生活在尊严中，他们应受到社会的重视，他们与别人的差异应受到尊重，他们不应该被排斥在经济、社会、政治和文化体系之外，而应该与这一体系融为一体。这一社会融合的政策理念对于解决当前农民工在市民化过程中所面临的各种社会排斥问题具有极强的启示性意义，能够更好地促进新市民与老市民之间的社会融合，形成新的整合化的城市。

总之，包容性社会政策所蕴含的政策理念和倡导的政策实施路径对解决当前农民工市民化过程中所遭遇的一系列问题具有直接而现实的意义，二者的关联性十分紧密。因此，以包容性社会政策为理论视角，研究新型城镇化进程中农民工市民化问题的解决具有坚实的理论基础和现实依据。

四、包容性社会政策视角下农民工市民化问题的解决路径

在包容性社会政策视角下，农民工市民化问题的解决应当以就业政策的改革为核心，以社会福利体系的构建为主要内容，以社会救助政策的完善为基本原则，以社会工作的发展为重要手段，在包容性社会发展的理念下，积极探索包容性社会政策体系的建构方案。

1.以就业政策体系的建构为核心，提升农民工的人力资本，为农民工创造平等的就业机会

农民工落户城镇之后的基本生存和长远发展问题是农民工市民化的核心问题，而就业则是解决农民工市民化之后生存问题的关键所在。包容性社会政策倡导通过充分的、生产性的和平等的就业实现经济机会的最大化。因此，对于当前分割化的劳动力市场来说，改革和创新就业政策体制机制，完善当前就业制度对于农民工公平享有就业机会具有十分重要的现实意义。同时，还应注重完善和强化农民工职业技能培训政策，通过提升农民工人力资本的质量，激发农民工自身潜能的充分发挥。通过对农民工自身能力的培育和开发，从根本上增强农民工自身就业实力，为农民工创造公平的就业机会和就业保障。

农民工的就业环境、薪资水平及附属的社会保障待遇，对农民工在城市的自由生存和稳步发展同样十分重要。因此，在解决当前就业制度中的劳动力市场分割问题，改变就业准入制度的同时，还应关注就业的环境条件以及薪资待遇问题，政府应通过规制就业的公平保障措施、制定最低工资标准以及完善“五险一金”等社会保障体系建设，从制度政策上重视农民工的就业公平，让农民工在城市生活中拥有稳定、合理的收入来源，才能从根本上推动农民工“主动市民化”。

2.以社会福利体系的完善为主要政策建构内容，为农民工提供与城市居民同等的现代社会保障体系

就业、住房、教育、医疗、养老等一系列社会问题与农民工的生活联系最为现实，也最为紧密。随着工业化、城市化、市场化的不断深入发展，农民工市民化过程中面临的住房问题、教育问题、医疗问题、养老问题等一系列现代社会风险都在不断加大且日趋凸显。在城市，政府已构建了相对完善的现代社会福利体系，帮助城市居民积极抵御生活风险。然而，住在城市中的农民工没有被完全纳入这一城市社会福利体系，难以享受到与城市居民同等的市民权利和福利待遇。

在这一情势下，要实现农民工顺利迁居城市，政府就必须直面农民工迁居城市之后所面临的一系列社会问题，担负起为新市民提供与原有市民同等的社会保护责任，避免农民工迁居城市之后，独自应对各种生活风险。构建以就业、住房、教育、医疗、养老等为主要内容的现代社会福利体系应成为农民工市民化的重中之重。通过不断完善和革新就业、住房、教育、医疗和养老政策，改革过时的、严重地域偏向的制度，构建具有城乡一体化、人人平等理念的社会福利政策体系，为农民工提供现代性的、全方位的现代社会保障体系，才能从根本上消除农民工市民化潜藏的不稳定因素。

3.完善财政筹资渠道，进一步开放和完善城市社会救助政策体系，为农民工落户城镇之后的生存和发展提供坚实的兜底性保障

社会救助体系具有兜底性的生存保障功能，将农民工纳入城市社会救助体系是保证农民工在市民化之后不至于陷入生存危机的重要制度保障，也是政府保障全体社会成员最基本的生活权利的重要体现。因此，在农民工市民化过程中，城市政府还应考虑好对农民工市民化之后，可能面临的生活困境或生存危机，必须通过制度化的政策安排为农民工在城市的基本生活提供安全保障。

社会救助政策是当前我国最能体现兜底性功能的社会政策体系，特别是2014年中央政府颁布的《关于全面建立临时救助制度的通知》，进一步弥补了最低生活保障制度的诸多不足，初步体现了包容性社会政策的特征。以包容性社会政策理念为指导，加大中央财政转移支付力度，进一步开放和完善城市社会救助政策体系建设，强化临时救助，并逐步实现城乡社会救助体系一体化发展，不仅能够为农民工市民化过程中在城市的生存和发展提供坚实的兜底性保障，同时也有利于实现城乡社会政策的统筹发展，助推城乡一体化發展。

4.大力发展以社会工作为主体的社会服务事业，注重农民工市民化过程中的人文关怀和心理疏导机制建设，从心理层面促进农民工的城市融合

社会工作是为社会群体特别是社会弱势群体提供社会服务的专业和职业，其主要职能就是为社会成员传递社会福利，其专长在于从微观层面为民众提供精神关怀和心理服务。随着当前我国社会工作事业的蓬勃发展，面对当前农民工市民化过程中的社会排斥现象，城市政府可引入专业社会工作者，以社区为载体，积极开展各种社区活动，增强新老市民之间的沟通和情感交流，培育社区凝聚力和认同感。

特别是针对农民工对城市生活的心理和情感认同方面的脆弱性，社会工作可充分发挥其专业优势，为农民工提供人文关怀和心理疏导服务，帮助其尽快适应城市生活方式，扩展人际交往网络，提升个人自信，增强城市认同感，进而帮助其顺利融入城市生活，成功实现由农民向市民的角色转变。

如当前广州市已在街道层面设立了社会工作服务站，其中诸多社会工作机构开展的“新广州人”特色服务，就是利用社会工作的专业优势帮助外来人口解决心理层面的适应问题。它实质上就是包容性社会政策的一大具体实施机制。

5.在树立包容性社会发展理念的基础上，逐步革除阻碍农民工市民化的各种体制机制，积极探索包容性社会政策体系的建构方案

当前城乡、区域、职业之间存在的以户籍制度为核心的各类体制机制是导致农民工市民化难以顺利推进的基础性和关键性因素。要顺利推进农民工市民化，必须在树立包容性社会发展理念的基础之上，分领域、分阶段、分人群的革除二元化的制度化壁垒对农民工市民化形成的根源性影响。

实际上，隐藏在户籍制度背后的一系列社会福利权利问题才是解决农民工市民化问题的关键因素。而这一系列社会福利问题的彻底解决无不与政府包容性的社会发展理念相关，只有政府真正树立起包容性社会发展的理念，在现代法理的指引下，建立一种权利保障基础上的协商和沟通机制，关注和改进农民工的能力发展、机会获取、尊严保障和社会参与等，才能建立起构建包容性社会政策的思想根基。

不可否认，当前农民工市民化进程中，包容性社会政策体系的构建还需要考虑诸多现实因素，如财政能力、政策成本、政策设计能力、专业人员状况以及其他方面的因素，但当前各级政府在树立包容性社会发展的理念前提下，积极探索包容性社会政策体系的构建路径和方案则是农民工市民化的题中之义。

参考文献：

[1]孙启泮. 需求变迁、供给约束与农民工社保制度的完善——一个三阶段发展思路的探讨[J]. 理论与改革， 2014（6）：60-63.

[2]魏后凯， 苏红键， 李凤桃. 农民工市民化现状报告[J]. 中国经济周刊， 2014（9）：20-25.

[3]刘传江， 程建林. 第二代农民工市民化：现状分析与进程测度[J]. 人口研究， 2008（5）：48-57.

[4]潘家华， 魏后凯. 中国城市发展报告[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2013.

[5]许峰. 农民市民化问题探讨[J]. 绿色中国， 2004（20）：52-53.

[6]黄乾. 农村劳动力转移就业问题性质的根本转变与社会政策选择[J]. 人口研究， 2007（4）：70-76.

[7]韩俊. 农民工市民化与公共服务制度创新[J]. 行政管理改革， 2012（11）：19-24.

[8]李迎生， 袁小平. 新型城镇化进程中社会保障制度的因应——以农民工为例[J]. 社会科学， 2013（11）：76-85.

[9]李迎生， 韩央迪， 张瑞凯. 构建城乡衔接的社会保障体系——以北京市为例[J]. 中国人民大学学报， 2008（6）：61-69.

[10]米红， 王丽郦. 从覆盖到衔接：论中国和谐社会保障体系“三步走”战略[J]. 劳动保障世界（理论版）， 2010（1）：3-8.

[11]陈映芳. 征地农民的市民化——上海市的调查[J]. 华东师范大学学报（哲学社会科学版）， 2003（3）：88-95.