村霸问题及其治理——基于77个案例的分析

石富光

(安徽大学 社会与政治学院，合肥 230601)

一、问题的提出与文献回顾

“三农”问题关乎整个社会的稳定与发展，党的十七大报告指出：“没有农村的稳定，就没有全国的稳定；没有农村的小康，就没有全社会的小康。”然而，随着城市化进程的加速和商品经济的冲击，农村地区由于基层组织薄弱、法制宣传落后、贫富差距所带来的心理落差、传统道德约束的失效、农村改革红利的诱惑等原因，为村霸的滋生提供了某种便利的条件。村霸的各种行为，除在经济上对村民造成侵害，还在村民心理上造成迫害阴影，以及由此带来被剥夺感和对司法公正的怀疑，成为农村向民主与法制发展的巨大障碍。就目前而言，村霸犯罪并未成为一个正式的犯罪罪名，它是一系列行为的集合体，常见于司法机关和媒体的宣传过程中。笔者通过77个样本案例对村霸的行为内容进行剖析，并对村霸的查处途径进行效率对比，从而提出相关建议。

目前学界关于村霸问题的研究大多是从法学的角度，对村霸产生的途径和治理方式进行了简单的阐述：龙立(2012)、邵雅靖(2019)等人从基层政权建设的角度出发，认为基层政权自身弱化以及宗族势力对基层政权的控制是导致村霸滋生的重要原因，对于村霸的治理应当以加强基层政权建设为首要任务；赵飞(2013)通过比较村霸犯罪与黑社会等犯罪的差异，认为村霸的治理应当借鉴黑社会等犯罪行为的治理规范，加强村霸治理立法工作建设；孙铭鸿(2011)对村霸概念、特征、类型进行了理论方面的探索，认为加强对农村基础政权的监督与制衡是村霸治理的根本。还有部分学者从个案分析的角度对村霸治理的意义进行了探索，如白晓红(2018)通过对朱中华、陈加禄案例阐述了扫除村霸对于人民群众获得感、幸福感、安全感的重要意义；马直辰(2018)通过对福清市“林氏父子”系列案，对于村霸“保护伞”的建立和瓦解进行了探索。

综观近几年村霸问题的研究情况，可以说创获不少，但是仍然存在着很多的局限性。首先，概念界定还很模糊，并没有被大家普遍接受的概念，较为流行的村霸概念由于受提出者职业的限制，具有强烈的政府倾向。其次，研究主要在基层政权建设方面，对于村霸产生的经济原因也多聚焦在贫富差距上，没有看到村霸产生的利益空间。最后，关于村霸问题缺少实证研究，多是以个案分析，由于村霸的类型多样，产生途径也有所差异，不能够较为全面地把握村霸问题的状况。

二、村霸样本案例的数据分析

(一)样本来源

本文研究样本主要是通过搜索引擎进行“省份名+村霸”关键字搜索，选取市级以上媒体平台和司法机关宣传平台所发布的已查处的案例进行收集，在此基础上筛除举报材料、自媒体、贴吧、论坛等未经司法机关审判的案例信息，原则上每个省份选取前三个符合条件的村霸案例信息。截止2018年10月14日，研究共收集83个以村霸犯罪主题在公众平台宣传的案例，由于其中六个不具有鲜明的地域性持征，故排除在外。因此，最终共计搜集77个符合本文主题的案例。在时间上，主要选取2005年1月1日至2018年10月14日之间审判的案例。在空间上，排除台湾、香港、澳门、海南、西藏、新疆、内蒙古7个信息搜集困难的区域，其余省市，平均每个省市选取3个案例。在地域分布上，陕西的样本数为6件，数量最多，约占7.7%；湖南的样本数为5件，占比约为6.4%；河南、天津、辽宁样本数各为4件，占比均为5.1%；广东、黑龙江、吉林、山西、云南样本数各为2件，占比均为2.5%；黑龙江、宁夏、青海、上海、辽宁样本数各为1件，占比均为1.2%；其余省份样本数各为3件，占比均为3.8%。

由于此类案件存在侦查难度大、证据收集困难、尚无正式犯罪罪名、信息交流不畅等原因，导致整体样本数目不多。根据人民日报统计，2014年至2015年31个省级纪检监察部门发布涉及村官违法违纪案件400件左右，村霸数量在此基础上将会进一步缩减。由此可见，本文以77个案例考察村霸现象中的比例关系，同时在空间上囊括大部分省份，研究样本具有较大的可信性、代表性、可靠性、典型性。

(二)样本总体数据透视

1.村霸的类型

对于村霸的界定，目前较为流行的有两种：一是张庆生认为村霸一般指在一个村或一定区域内，仗势欺人，称霸一方，危害农村社会治安秩序，引起社会公愤或诬告陷害、煽动群众，操纵闹事、制造事端，严重危害农村基层政权建设的违法犯罪分子或犯罪团伙的头目[1]。二是任禹认为村霸即农村地区公共权力被不合理或不合法地集中并由此产生的相应问题，指的是由于对各种资源的追求以及次生的利益矛盾、村民自治制度存在缺陷以及宗族势力和人情社会的不良影响所产生或导致的为害一方的特定个人、人群或现象[2]。由于两人皆为政府部门工作人员，对于村霸现象的界定虽有一定的针对性，但前者存在对大多数上访行为的防备，后者局限于基层政权和宗族所导致的村霸现象。本文通过对案例进行梳理，结合两者的界定，认为村霸是以农村或一定区域为基础，以非法手段集中基层公共权力或无视威胁基层公共权力，以个人或团伙力量侵占居民利益，危害公众生产生活秩序，造成群众恐慌和不良影响的特定个人或人群。

本文根据案例梳理，在流氓型村霸和黑社会头目型村霸[3]的基础上，把村霸扩展为四种类型：干部型村霸、黑社会型村霸、流氓型村霸、宗族型村霸。干部型村霸，以村民自治为发展土壤，以合法或非法手段攥取基层公共权力，以家长制和专制作风粗暴开展基层工作，趁机依靠信息传递、法律漏洞谋取私利，同时利用权力对利益阻碍者进行打击报复；黑社会型村霸，领导的人数较多，其手下的骨干成员基本固定，以暴力作为违法犯罪的后盾，进行有预谋和有组织的违法犯罪行为，其违法犯罪的目的就是以各种手段获取非法经济利益，其他直接犯罪目的也都是基于这一基本目的；流氓型村霸，以暴力胁迫为手段，通常不具备组织性，从犯较少，具有个人孔武有力、坐牢史等共同特征，其行为具有较大的盲目性和随意性，在一定农村地域范围内称王称霸，欺压良善；宗族型村霸，区别于黑社会型村霸，其进行违法犯罪行为成员基本以血缘关系为纽带，以同宗同姓为主要集结条件，此类村霸往往分布在宗族文化较为繁荣的地区，实施违法活动时较难取证。

在77个样本案例中，有15个案例为复合型案例，其中12例为两种类型复合，3例为三种类型复合，其中具有干部型村霸特征的53个，约占68.8%；具有黑社会型村霸特征的17个，约占22%；具有流氓型村霸特征的16个，约占20%；具有宗族型特征的为9个，约占11.6%；其中干部型和黑社会复合型村霸为10个，约占12.9%，唯有流氓型村霸不与其他类型复合。

在以往关于村霸问题的研究中，常常把宗族型村霸视为大敌，在各种宣传平台中也以宗族型村霸作为主要的打击对象，而通过对案例分析发现，宗族型村霸是村霸现象中占比例最小的一个，对于9个宗族型村霸案例的梳理中并未发现较大规模的宗族型村霸，宗族型村霸犯罪行为的实施者主要以核心家庭为主。而干部型村霸成为村霸现象的主流，村霸与基层政权的结合呈现出越来越深的趋势。同时，黑社会型村霸发展到一定程度会逐渐通过操纵基层选举等方式向基层两委渗透，以谋取更大的利益。流氓型村霸的产生往往具有较大的偶然性，其犯罪方式主要是敲诈勒索，较易取证和查处，但对村民身心健康造成的迫害更直接。

2.村霸行为的特点及类型

(1)村霸行为特点。通过对77个样本案例的犯罪行为内容进行分析(见表1)，其行为内容呈现以下特点：第一，以土地衍生利益为中心，把攥取经济利益作为最终目的，常以暴力作为协助手段(77个样本中，67个涉及暴力行为，约占总体的87%)，犯罪过程表现出法律意识和规则意识的极度缺乏。第二，行为内容表现出鲜明的时代特征，以农村改革为契机，以2006年为时间节点，改革开放后到2006年之间，村霸(主要为干部型村霸)主要搭乘计划生育和农业税的“顺风车”进行霸财行凶活动。2006年后，农业税取消，计生政策调整，但农村基础建设兴起，基础设施向农村延伸，基本公共服务向农村覆盖，以“村村通”、征地拆迁、脱贫攻坚、农业补偿等为代表的农村建设活动带来的资金流，使村霸行为开始追逐农村建设活动所带来的利益。第三，敲诈勒索这一传统村霸行为仍然未被摒弃，并成为大多数村霸的行为内容之一，其比例较高的原因在于其较低的实施门槛和易被指证的行为特征。

表1 村霸行为内容的比例分析

(2)村霸行为类型。村霸行为具有多元交叉性，本文根据村霸行为所导致的利益受损方来源，将村霸行为划分为内部行为(主要以一定地域内民众利益受损为主)、外部行为(主要以一定地域外民众受损为主)、混合行为(地域界限模糊化，地域内外民众利益皆受损)。根据表2类型数量我们可以看出，村霸行为目前主要以一定地域内的利益侵占活动为基础，但逐渐呈现出向地域外扩展的趋势，内部行为和混合行为还保持着传统村霸行为的特征，但外部行为呈现出较为明显的时代特征。在我国工业化初期，为加快建立工业化体系，农业成果输出以及人口增长对农业的消耗导致农村利益逐渐减少，在很长一段时间内农村村霸生存的利益空间很少。当工业化体系初步建立和市场经济兴起后，诸多资源以项目制对农村进行反哺，无论是项目指标的争取，还是项目落地，都存在着巨大的利益空间，这导致村霸的生存形态发生改变。市场经济的兴起以及媒体通讯技术的变革，使得乡村和城市之间的界限变得模糊，城镇化的发展也使得村霸不再把乡村作为自己世代生存的土壤，“积阴德”的做法也被斥为封建迷信，这种时候，村霸的生存土壤开始以金钱为导向，不再持续受困于地域之中。

3.查处罪名

根据案例对村霸的查处罪名进行列举，共计22项(见表3)，其中常用罪名有寻衅滋事、敲诈勒索、非法占用农用地、职务侵占、非国家工作人员受贿罪等。一方面，这些罪名的量刑往往较轻，无法对具有反复性和长期性特质的村霸行为形成有效的遏制。另一方面，对于干部型村霸的身份界定存在模糊性，职务侵占和非国家人员受贿罪无法对村干部形成准确的主体针对，定罪存在较大的随意性，甚至还存在以贪污罪论处的情况。

部分学者认为，由于村霸的违法犯罪程度较低，通常不触犯刑法，多数行为只达到违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的程度[4]。但事实上从常用罪名的列举可以发现，90%以上都涉及刑法，而村霸行为愈演愈烈的原因就在于其较低的犯罪成本。在26个显示量刑时间的案例中，18个刑期低于5年，约占69.2%，剩余8个量刑在5至20年之间的除在全国引起广泛关注的河南“万岁”村长张健国、河北“最牛村主任”孟玲芳外全部涉黑。一方面，相关法律的欠缺导致对村霸的罪名认定只能以其部分行为进行裁定，整体处罚程度较轻，难以体现村霸对群体造成的危害。另一方面，舆论宣传影响量刑，缺乏统一的尺度，“万岁”村长和“最牛村主任”由于其广泛的传播，导致量刑明显高于其他类似案件。

表2 行为类型

表3 查处罪名

4.查处方式

在77个村霸案例中，有63个可查到其被查处的方式，其大致分为四种——举报、直接报警、专项行动、起诉(见表4)，各种查处方式存在的原因各有不同。

第一，农民运用最多的维权方式是举报。一方面农民认为维权的成本过高，运用司法来维护自己的权利对他们而言是一件极为陌生的事情，并且对司法的公正和有效性抱有怀疑的态度，这也是为什么由村民主动起诉村霸的比例只有3.1%。另一方面，由于担心日后遭受打击报复，其又不得不运用举报这一隐秘性较强的维权方式。第二，村霸常常运用暴力手段进行侵害活动，被暴力侵害时人们往往选择报警来保护自己，这也是为什么通过直接报警查处村霸的方式能够占据三分之一之多。这一方式存在较大的偶然性，当暴力方式较为隐蔽，或暴力程度在村民的忍受范围内时，村民并不会报警，村霸的行为也不会得到有效的遏制。第三，中共中央、国务院于2018年1月发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，在较短的时间内对村霸现象进行了有效的打击，除此之外部分地区进行涉农隐患等专项行动也对村霸现象进行了整治，专项行动改变了以往对村霸的治理方式，由被动向主动转变，效果喜人，并且在群众中树立了政府的权威。但专项行动往往具有时间期限，如何保持专项行动的长效机制是亟待解决的问题。

表4 查处方式

三、村霸产生的原因

(一)农村社会灰色化

在诸多社会学理论中，传统的城乡二元对立深入人心，无论是韦伯所说的宗法传统经济和理性资本主义经济，还是费孝通所提出的礼俗社会和法理社会，都把乡村品格归结为淳朴、老实、厚道、顺从等具有人情味的特质，而把城市人归结为冷漠的、逐利的、工于心计的、麻木不仁的等具有货币化倾向的特质。并且把这些对立归结为由于城市和乡村的经济、职业、社会等活动所带来的心理条件的差异。但是，随着城镇化的发展，农村的居民在心理上越来越趋同于都市人，乡村和城市在空间上越来越靠近，在经济活动的交流中越来越频繁，在与都市的交流中使得人们的价值观发生巨大的变化。

城市生活的优越以及电视、电脑、智能手机等多媒体的信息传播，使得农民的乡土本色淡化，生产生活也进入到更大的区域当中，乡村对农民的羁绊作用也逐渐下降。这种心智的城市化，导致熟人社会的秩序机制逐渐不起作用，传统的勤劳致富、睦邻友好等观念受到暴力和利益的冲击，传统道德秩序对村民的约束能力下降，这种“去熟人社会化”的现状，我们称之为“农村社会灰色化”。这种“农村社会灰色化”的一个显著后果就是村霸群体的兴起，村霸运用灰色手段谋取灰色的利益，这也是其不同于黑社会组织的主要方面，村霸这一群体往往与城市联系更为密切，在其心智城市化之后，虽然摆脱了乡土社会的心理和社会约束，但并没有形成都市社会新的约束体制，他们生活在既不是礼俗社会，又不是法理社会的灰色地带，导致他们逐渐以谋取灰色利益为生，对农民和乡村利益形成巨大的危害。

(二)农村项目制供给“内卷化”

杜赞奇(2010)曾以中国旧有的赢利型经纪体制为例提出“国家政权内卷化”，这一经纪体制与现有的村霸盈利方式非常相似。传统的“政权内卷化”是建立在国际对资源的汲取上，由中央和省政府将各种现代化事物层层下压在基层政府身上，为应对财政和行政事物的压力，基层政府不得不通过外部渠道扩大财政收入来源和行政事务的实施，这便出现了基层政府代理人员和村庄“经纪”赢利的空间。而农村项目制供给“内卷化”却来源于资源输入，但是过程却极为相似，国家通过项目制安排资源下乡，而“基层政府—乡村”作为资源发放的最后环节，却出现一种新型的“内卷化”，政府的资源发放由于乡村的分配问题导致资源无法发放，或者发放后无法充分利用。为促使项目落地，完成行政任务，将项目承包给乡村“强势人物”以速度快而代价低的方式达到基层政府的目的，对于基层政府具有较大的诱惑力。前文提及，无论是项目指标的争取，还是项目落地，都存在巨大的利益空间，村霸作为一种新型的村庄“经纪”便顺势而生，他们以其暴力行为或者暴力威胁能够使项目落地，并从中赚取可观的经济利益，基层政府自利表达也充分体现。国家代理人的监控不足以及村庄社会规则功能弱化，导致村霸成为农村项目制供给“内卷化”的产物之一。

(三)基层选举规范性不足

宗族型村霸、黑社会型村霸在形成一定的势力之后往往不甘受制于村两委，而选择向基层政权渗透，以谋取更大的利益。在77个案例中，有27个案例存在干扰或破坏基层选举的情况，约占总体的35%。此外，还存在部分不具备进行两委选举条件的人也被推上了村委的位置，在53个干部型村霸案例中，有4个存在犯罪前科，也就是俗称的“病人”带病上岗。由此可以看出：第一，县乡人民政府对于村两委的任命存在审核漏洞，甚至还有可能存在“强人治村”、以暴制暴等基层治理思维，导致干部变村霸。第二，村民民主意识落后，无法正确使用自己的选举权，面对各种隐形胁迫行为把自己的票投给心怀不轨之人。部分村庄由于青壮年外出务工，对村中事物漠不关心，由家中老人代为行使权力，导致选举权利流失于部分施予小恩小惠的人手中。第三，立法不足。现行《中华人民共和国村委会组织法》中仅有六个条款、五百余字关于村委会选举的规定，对选举的具体程序规范不明确，对不良、不法选举行为惩处规定不完善，使得村委会选举存在执行异化现象[5]。

(四)村民维权意识薄弱

村民被村霸恶势力侵害时，村民沿用民间私了的习惯，而私了往往以攀强抑弱为潜规则，以损伤弱小者利益为前提，以破坏社会公平正义为代价。这一习惯不仅不能从根本上遏制村霸的行为，反而使村霸由于没有法律制约而不断壮大。对于司法的陌生感使村民通常不会选择这一方式来维护自己的权益，一方面他们认为司法的成本较高，另一方面由于对司法公正性的怀疑使他们不敢冒着被报复的可能对簿公堂。村民的维权思维存在的误区还在于对上访这一伸张正义方式的滥用，“信访不信法”的误区还导致很多人“弃法转访”，既抑制了司法的传播，又助长了这一效率较低的查处方式的泛滥。

四、村霸治理的建议

(一)完善信访举报通道

举报并非最高效的村霸治理方式，但它是最符合村民维权心理的一种方式。村民的政治冷漠一方面源于对自身权益的认知缺乏，另一方面则是对打击报复的畏惧心理而“故作冷漠”。举报具有较高的隐蔽性，接受举报的单位级别也可以跨越部分村霸“保护伞”的范围，有利于降低村民维护自身权益的风险。

根据部分案例信访举报中的拖延、信息虚假、委托地方政府处理等问题，目前的信访举报可在现有基础上进行完善。一方面，利用互联网建立健全线上举报平台，及时线上回应民众举报，开通证据上传渠道，包括照片、音频、视频、文件等，通过评估其真实性进行分类处理。线下可开通“扫黑除恶办公室对外接待日”，和维权意识强烈、维权需求迫切的群体能够进行面对面的交流，这不仅有利于扫黑除恶行动的进一步深入，而且表达了国家机关对扫黑除恶的决心，树立国家机关维护民众权益的公信力。另一方面，对《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》《信访条例》等线下信访相关信息进行宣传，确保民众能够正确认知信访的法定程序，避免错误的信访方式所造成的时间和精力的浪费。

(二)以组织建设预防基层治理“黑化”

无论是预防村干部村霸化还是村霸干部化，都应当在“人”和“财”的使用上慎重考虑，即便是微小的权力也应当关进“制度的笼子”里。首先，在村干部选举过程中，发挥乡村振兴战略对“乡贤”的呼唤，而“乡贤”的选择应当以经济基础稳固、社会声誉较好、关系广泛、能力优越、积极推动农村转型等条件为基础，并对其行为进行民主评议，作为干部考核的重要依据。其次，改变“条状”支农资金拨付方式，严格审计资金使用，以“块状”资金使用方式进行农村建设，减少村级组织对支农资金使用的随意性，并进行账目公开，由民众监督村民建设资金的用途。最后，在各种资源输入农村的状况下，调动农民的主体性和主动性，吸收乡村精英进行资源的合理利用，加强农民的组织化程度，锻炼农民的组织能力，培育基层自我管理、自我服务的机制，防治“强势”群体侵蚀基层。

(三)加强普法宣传教育

无论是基层治理“黑化”还是“农村社会灰色化”，都应当利用法律的阳光来驱散。针对农村维权意识和法律意识薄弱问题，普法宣传教育起码应当覆盖两个方面：首先，解读《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，传递国家机关扫黑除恶的决心，并学会辨别侵害民众利益的各种行为，了解如何以安全的、正义的、合法的方式帮助国家机关扫除盘踞在自己生活周围的黑恶势力。其次，了解村委会组织法等相关内容，了解村民自治权的内容不仅有村民参与民主选举的权利，还有进行民主监督的权利，更有通过一定比例人数联合罢免村委会成员的权利。以监督权作为基层民主管理、民主决策的保障，以罢免作为村民自保的手段，使民众能够有法可依，减少干部型村霸生存的土壤。最后，宪法和相关刑法的教育，无论是对于黑恶势力的“显性暴力”还是“隐性暴力”，人们都应当具备一定的辨别能力，并且明白自身的权益不容侵害，铲除村霸的滋生土壤就要唤醒民众的法律意识，让民众在面对村霸的非正义行为时能够有足够的底气，而不是茫然。普法教育不仅需要制定切实可行的普法宣传制度，同时应当运用新媒体技术，及时推送与村民相关的各项法律知识，并且充分发挥村民会议的作用，给予普通村民发言的机会，减少村霸把持村务的机会。

综上所述，干部型村霸成为危害农村生产生活的主要村霸类型，其他类型的村霸也逐渐开始向基层政权渗透，行为内容开始更加隐蔽地向民生建设侵袭，查处手段从被动向主动缓慢转变。农村的稳定关乎全社会的发展，但在村霸所在的农村中，连法治都难以保证，更难谈及民主。治理村霸不能采取“一刀切”的方式，应根据其类型和行为内容进行有针对性的防范和打击，帮助村民树立维权意识和法律信仰，上下联动，不断打击村霸的生存空间，营造民主法治的社会主义新农村。