现阶段我国地方政府绩效管理存在问题及对策研究

杨翠翠

摘 要：自20世纪七八十年代“新公共管理运动”以来，各国逐渐开始政府市场化改革，把绩效管理引入政府日常管理中。我国从20世纪90年代由地方政府分散试点使用这一方法，但由于起步较晚、经验不成熟，效果差强人意。探讨我国地方政府绩效管理中遇到的问题，提出了解决问题的方法。

关键词：地方政府;绩效管理;新公共管理运动;服务型政府

文章编号：1004-7026（2019）16-0011-02         中国图书分类号：D623        文献标志码：A

1  政府运用绩效管理取得的成效

1.1  提高政府管理水平

把“管理水平”先于“绩效”来叙述，是因为在目前政策下，国家政策对政府监管已经很严格，“能做什么”比“做了多少”更为重要。某些社会治理问题的产生，并不是因为政府机构不管理，而是政府管理能力跟不上社会治理的需要[1-3]。

1.2  提高政府机构和政府工作人员效率

绩效管理不仅能提高政府机关及政府工作人员的管理能力，还能提高政府机构的办公效率。长期以来，人们把政府看作是维持社会正常运转而不停工作的“机器”，却忽视了政府机构也是由人组成的。自古以来，涉及到管理的问题就不能不讨论“人”。政府的管理最终还是会分解到一个个政府工作人员身上，通过他们的实际行动来发生效用[4-5]。

1.3  提升政府公信力

当今中国社会经历了快速变化，人民群众的权利意识不断加强。在自觉或不自觉中，人民群众成为中国民主法制建设的推动者。政府日常行政决策不能停留在“拍脑袋决策”的时代。

“新公共管理运动”起源于20世纪七八十年代，经过几十年发展。当前世界上绝大多数国家已成为民主政体的法治社会，但只要政府这个行使权力的主体还存在，民主化改革脚步就不能停止。在我国当前阶段，公共管理领域公众参与有了质的飞跃，社会力量能够发挥其作用[6]。

2  政府運用绩效管理存在的问题

目前，我国绩效管理中的问题，主要存在于管理体制、管理主体、管理思想等几个方面。

2.1  管理体制不健全

我国地方政府绩效管理必须着眼于管理体制改革。不能仅将“政绩”与“经济”挂钩，而应将政府管理更多地向公共服务倾斜。在思想上侧重群众的同时，相关配合性制度措施也要跟进，要以实际行动来支持政府绩效管理侧重点的改变[7]。

2.2  管理主体不明确

绩效管理被引入我国以后，因中国国情和管理体制不同，因此具体实施也与国外存在着很大差异，其中就包括绩效管理主体之间的不同。虽然世界各国的国情和管理体制有很大差异，但各国绩效管理主体都是明确的。

不同于已经把政府绩效管理体系发展成熟的西方国家，我国政府绩效管理参与主体极不统一。有的地方由政府人事厅（局）主抓;有的地方成立了政府绩效评估委员会，办公室设在监察局。参与主体的混乱，既影响了政府之间横向绩效比较，也影响了各参与主体的责任界定[8]。

2.3  管理缺少制度化、法制化

用法律强制形式体现战略管理活动，使绩效管理在法律支持下成为制度性的管理战略，从而实现了地方政府绩效管理的良性发展。目前，我国行政管理的各个方面都在努力从“人治”转向“法制”。法治化进程让一些随意性高和缺乏统一标准的管理措施有了法律支持，执行起来更加客观、公正[9]。

3  我国地方政府绩效管理存在问题的原因分析

3.1  绩效评估角度不完善

一些地方政府过于看重GDP，一些地方过于看重创新。“为创新而创新”，几乎没有任何实用性改善。在绩效评估层面，对创新的过度重视，使“创新”成为优先事项，即使这些创新是不必要的或无效的[10]。

3.2  绩效管理过程混乱

绩效管理过程大致为“目标确立—绩效考核—绩效结果应用”。从我国绩效管理现状来看，绩效管理各环节不完整的现象依然存在。简单地把绩效管理等同于绩效考核。绩效管理应是一个持续性过程，仅仅关注最后的考核结果，几乎等同于没有进行绩效管理。

绩效考核并不是绩效管理的结束。要根据绩效考核的结果，进行合理奖惩，使被管理者真正感受到绩效管理与个人利益切实相关。应将绩效考核结果用于下一个绩效管理周期中，以求在之后的绩效管理中制定出更加科学、合理的目标。

3.3  绩效管理奖惩措施不成熟

采用传统的、仅针对机构而忽视个人的落后管理方式，不仅会使人民利益受到损害，政府机关自身甚至是政府机关的工作人员也会受到不良影响。我国传统的绩效奖惩措施随意性过大，不公开透明，影响了绩效管理制度真正发挥作用。

4  健全政府绩效管理体系的对策

4.1  树立科学的管理思想

4.1.1  绩效管理不等于绩效评估

绩效评估只是绩效管理中的一环。很多政府机构在进行绩效管理时，简单地把绩效管理等同于绩效评估，在“事后评估”方面下了很大功夫，而忽视了管理过程应有的日常性管理和沟通。绩效评估仅是绩效管理的一个事后测量工具。绩效管理有许多环节和过程，切忌舍本逐末。

4.1.2  绩效管理理念要适合地方政府

基于我国复杂的国情，来源于西方的绩效管理理念要在我国实践中生根发芽，必须看到中国行政环境与西方的不同。目前，绩效管理在我国已经得到了普及，实施范围广泛，但存在着实践模式雷同和不适应当地行政环境等弊端。

要抓住当地治理的差异化因素来制定相应的绩效管理制度。我国已对政府职能作出明确界定和解释，但地方政府实践起来千差万别，甚至为了达到同一个目的，需要进行截然相反的活动。因此，差异化设计必不可少。

4.1.3  绩效管理思想要与实践相结合

要让“绩效管理”在行政管理的“最后一公里”落地，就要将通用性强的理论与实践相结合。西方国家实施绩效管理的目的，是希望运用专业化管理手段来克服传统官僚制的弊端。我国着眼于推进社会科学发展与行政体制改革，必须依据实际情况实现绩效管理的自主创新。

4.1.4  培育政府的服务理念

政府绩效管理的目标是提高政府效率。绩效管理措施是针对地方政府，但不能仅将政府看作一个整体。政府机构的“人格”，正是通过其中的工作人员来体现的。如果个人表现为消极怠工和逃避工作，那么体现在政府机关上则是懒政、不作为。作为政府工作的最根本价值导向，就是坚持以人为本。

4.2  与时俱进地改进绩效管理方法

随着政府事务不断增多，传统的公共管理方法不能满足当前社会治理的需要。政府管理者需要不断创新和发展新的管理方法。绩效管理不能满足于传统模式，必须作出符合时宜的改变。

4.2.1  明确绩效管理目的

绩效管理传入我国时间较晚，而我国城市化迅猛发展迫切需要政府提高管理水平和效率。这对我国城市管理是一个严峻的考验。城市化发展不仅是经济和现代化发展，还包括群众要求更高的民主参与度和知情权。这种情形有点像20世纪七八十年代席卷全球的信息技术革命到来时，西方政府所感受到的危機感。不能单纯地依靠发展经济来解决一切问题。根据“顾客导向”理念，政府必须重视民众诉求。政府的本质是为公众服务，政府绩效管理应以公众满意为最高追求。

4.2.2  运用KPI等现代企业绩效考核方法

目前，我国政府绩效考核评估标准单一、指标设定不合理。一些现代企业绩效考核方法，如KPI、平衡记分卡等方法，是有效的绩效管理工具，可以运用到绩效管理实践中。

将KPI考核方法运用到政府绩效管理中，必须寻找到关键绩效指标。KPI考核方法需要客观、量化、可衡量的绩效指标，而绩效指标确定离不开政府对自身职能和价值的正确认识。政府机构的指标确定，不如企业那样直观，但必须确立一个合理的衡量标准。

5  结束语

随着地方政府绩效管理实践不断深入，政府绩效管理在管理制度、思想和学术研究方面都有了很大发展。管理者们不应忘记，绩效管理只是一个手段和工具，维护广大人民的最根本利益才是政府绩效管理最重要的目标。

参考文献：

[1]薄贵利.建立和推行地方政府绩效管理制度[J].国家行政学院学报，2009（3）：44-47.

[2]王立军.我国政府绩效管理：理论及合理化构建[J].生产力研究，2009（18）：178-180.

[3]姚望.我国政府绩效管理现存问题及对策建议[J].地方财政研究，2016（10）：94-97.

[4]刘朋朋.中国地方政府综合绩效评估指标体系设计的比较研究[J].中共福建省委党校学报，2017（11）：56-85.

[5]张岩鸿.论地方政府绩效评估的差异化设计[J].天津行政学院学报，2017（19）：18-25.

[6]张岩鸿.地方政府绩效评估的系统反思与未来进路[J].甘肃行政学院学报，2017（1）：13-21.

[7]冉敏.我国政府绩效管理参与主体结构研究——基于8个试点地区的实证分析[J].成都大学学报，2016（1）：1-6.

[8]孟庆国，刘翔宇.地方政府绩效管理工具运用机制对政府绩效的影响——基于我国地级市层面的实证研究[J].中国行政管理，2017（5）：74-81.

[9]林红爱.KPI在政府绩效管理中的应用分析[J].经贸实践，2017（8）：182，184.

[10]Liang Ma. Performance Management and Citizen Satisfaction with the Government： Evidence from Chinese Municipalities [J].Public Administration，2017，95（1）：39-59.