“参与协商型”集体土地征收补偿模式的理论建构

喻少如 刘文凯

摘 要：我国传统“行政主导型”的征地补偿模式实际上是计划经济社会历史条件下的产物，带有明显的管理主义特征。新时代背景下以“同地同权”、赋权于“民”为基本价值理念的土地管理制度改革恢复了国有土地与集体土地法律地位平等的宪法秩序，确立了农民作为集体所有权享有者与行使者的主体地位，从而改变了传统征地补偿模式赖以生存的社会土壤，并为“参与协商型”行政法治模式的引入和征地补偿模式的重构提供了基础和条件。“参与协商型”征地补偿模式具有以人为中心、注重多元利益主体实质参与征地补偿决策、追求公平正义等明显的治理主义特征。与之相适应，征地补偿制度框架应遵循公益征收原则建立征收、征购双轨制，贯彻公平合理补偿原则建立主客观面向相配合的补偿标准，完善征补程序保障多元利益主体的参与协商权利。

关键词：征收补偿模式、行政主导型、同地同权、参与协商型、制度框架

中图分类号：DF38

文献标志码：A

文章编号：1008-4355（2019）05-0129-10

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.05.12 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

“模式”是指解决某一类问题的方法论。作为理论框架的一种简约表达，集体土地征收补偿模式的引入和使用，能够有效地回应解释政府与被征地农民彼此之间关系的变迁特征，以及土地征收补偿制度所依附的社会历史条件变化。大体来看，我国集体土地征收补偿制度在理论上可分为“行政主导型”和“参与协商型”两种模式，前者是计划经济时代的产物，带有管理主义色彩;后者是市场经济时代的結晶，呈现新型的治理主义特征。“参与协商型”征地补偿模式的建构是基于对集体土地征收补偿制度发展趋势的一种判断和解释：我国集体土地征收补偿制度正在也必将从“行政主导型”走向“参与协商型”征地补偿模式，其所承载的不仅是土地的城镇化，更多的是新型城镇化下“人的城镇化”、国家治理现代化之使命。这种立场预设或理论建构并非空穴来风，其深厚的基础在于中国的改革，其完善也是伴随着改革的脚步。

一、管理主义的行政主导型征地补偿模式

传统“行政主导型”的征地补偿模式带有计划经济色彩，具有管理主义特征。这些特征表现为“决策者对人和事的单向管理”[1]。

（一）以物为中心的城镇化价值目标

改革开放以来，实现社会主义工业化、城镇化始终是最为重要的国家任务之一。因工业化、城镇化建设需要大量的土地，获取农村集体的土地资源便成为了满足国家建设需要的一种选择。通常来说，获取城镇化建设所需土地包括土地征收和市价购买两种方式。但因我国实行严格的土地用途管制制度，且任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地。在“土地购买”不具有可行性的情况下，征收农村集体土地便成为了满足城镇化建设需要的唯一选择。由于土地征收过程中，往往会涉及土地用途的转换，而土地用途的转换又会产生巨额的土地增值收益。因此，根据征地补偿的一般原理，国家征收土地必须给予被征地者“公平合理”的补偿，这种补偿不仅包括对土地原用途价值的补偿，还包括土地增值收益的分享。但从我国的征地补偿制度来看，由于政府掌握着土地增值收益实现与否的决定权，而且还拥有土地增值收益分配的主导权。加之，我国的征地采用的是按照“土地原用途”进行补偿的标准。因此，我国传统征地补偿模式的价值取向主要在于“获取土地”以保障城镇化建设，而并未充分重视被征地者财产权益的保障。

（二）征地补偿决策的单方性

根据《土地管理法》的相关规定，征收农村集体土地必须办理农用地转用审批和征地审批手续，这可谓是征地决策的重要环节。然而，在办理审批过程中，法律并未具体明确规定农村集体和农民个人知情、参与的任何程序权利以及辅助性措施。虽然《土地管理法》第46条规定了征地决定获批后由县级以上人民政府公告并组织实施的相关内容。然而，由于集体土地经有批准权的机关批准并由法定主体公告告知被征土地的所有权人、使用权人后，实际上已经意味着农村集体丧失了集体所有权。所以，征收决策程序本质上属于一种“内部行政程序”，是封闭性过程。在补偿安置标准的制定方面我国采用的具体模式是：国家通过立法规定补偿安置费的幅度范围，具体实施则由地方政府根据实际情况在法定的幅度范围内进行自由裁量，特殊情况下国务院可提高补偿安置标准。也就是说，我国集体土地征收补偿安置标准的确定主要是由立法机关“规定”和政府进行“自由裁量”。从国家、集体和农民个人三者之间关系的角度来看，政府具有制定补偿安置标准的权力，而农村集体和农民个人并不完全享有与之进行充分协商的现实权利。

（三）征地补偿程序的形式化

诚然《土地管理法》在征地申请获批后设置了征地决定公告程序和补偿安置方案确定后规定了听取被征地农村集体、农民意见的程序。然而，从2010年国土资源部发布的《征收土地公告办法》的规定可知，征收土地公告和征地补偿安置公告的内容主要是征收、补偿的事实性信息，不包括对征地决定合法性以及补偿安置方案合理性的依据、理由等实质性事项的说明。而且，征地决定的公告时间是在征收申请依法批准后，这种事后告知的方式对于土地权利人了解自己土地被征收情况、进展以及是否有机会参与到征收决策的过程中，已经没有多大实质意义。补偿安置方案确定后的公告亦是如此。

补偿安置方案公告后虽然还设置了“听取意见”程序，但由于是事后的听取意见，且未规定听证记录的法律效力，也未规定行政机关听取意见后说明理由的法定义务以及依申请不举行听证的和不能说明理由的法律后果，以致于其在法律实践中收效并不显著。

（四）行政权主导下的效率优先原则

效率优先原则主要体现在两个层面：其一，采用命令服从式的征地补偿内部运行机制，简化行政程序;其二，为征地补偿制度的高效率运行创造有利的外部环境。前者已有论及，故不赘述。就后者而言，其必然涉及立法权、行政权和司法权的关系处理问题。虽然在权力运行的逻辑上，行政权在国家任务的实现过程中扮演着中流砥柱的角色，但一般说来，立法权具有为行政权划定运行轨道、司法权具有监督行政权是否脱轨的功能。然而，在效率优先影响下，我国的征地补偿立法并没有充分发挥规范约束行政权的作用。在传统征地补偿制度已明显不适应社会现实需要的情况下，立法机关虽多次将其列入立法计划，但始终未真正有效地履行立法职能。而在立法仅为被征地者规定了协调裁决的行政救济渠道的情况下，行政相对人若想获得司法救济只能仰赖于法院系统的抉择。然而，针对征收争议，最高人民法院的司法解释把征收决定认定为行政机关的“最终裁决”，将其排除在了行政诉讼受案范围之外。而对土地补偿安置争议的审查范围，最高人民法院同样以司法解释的方式对自身的审查范围作了严格限定。

二、“参与协商型”征地补偿模式提出的现实条件

从制度演变史来看，一般意义上的行政法治模式共经历了两次重大变革，即由服务于行政管理的行政法到以控权为中心的行政法，再到注重参与协商的民主式行政法。从我国“行政主导型”征地补偿模式的管理性特征来看，其历史方位仍处于行政法治模式变迁的第一阶段。然而，随着社会主义市场经济的发展以及我国农地产权制度的改革，在征地补偿领域，国家、集体和农民个人之间的关系发生了重大变化。这为我国建构“参与协商型”的征地补偿模式提供了良好的社会现实条件。

（一）新一轮的农地制度改革背景下集体所有权的相对自主性

新一轮的农地制度改革把建立集体经营性建设用地入市制度作为了一项重要内容。赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等权能，将其纳入国有建设用地市场进行公开交易，优先在农村配置，显化集体土地价值是改革的主要方向。换言之，集体经营性建设用地入市改革的目的在于恢复该类集体土地的完整权能，使之具有可与国有建设用地实质相当的自主发展权。这实质上是将农村集体置于了一种真正意义上的土地所有权者地位。在此前提下，遵循所有权行使的一般原理，形成了与以往土地增值收益国有化截然不同的国家、集体、个人公平分享土地增值收益的新机制。即农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资等方式取得的收益原则上是其自主经营所得，因集体收益并非纯粹由集体自身所创造，而有赖于“保护性国家”和“生产性国家”为其提供的良好的公共物品和公共服務[2]。因此，从产权角度而言，政府转让公共环境产权的成本需以一定的方式取回[3] 。“对个人来讲，税收是政府为他提供的商品和服务的‘价格，或成本”[4]。在我国，这一关系目前是以集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资方及再转让方向国家缴纳“土地增值收益调节金”的方式所呈现。

然而，这一改革的重大意义并未得到充分挖掘，甚至在理论研究中被严重低估。譬如有学者认为，集体经营性建设用地入市仅是为了解决“珠三角”等地过去因政策放松而产生的土地粗放式利用的历史遗留问题，而并不是对农村集体土地一种真正意义上的松绑[5]。“既然是历史遗留而非全局问题，就没有必要通过修法来应对，更不应当借此局部地区的历史遗留问题来冲击现行土地制度”[6]。如果采用局部的眼光或者守旧的态度，这样的观点似乎有一定的道理。然而，必须正视的是，集体经营性建设用地入市改革本身是一项面向全国的制度创新，其承载着尽可能彻底破除传统体制机制流弊的重任。事实上，集体经营性建设用地入市的确引出了农村非经营性建设用地、农用地等在符合土地利用规划的情况下能否入市以及非公益性征收的正当性问题。因为，集体经营性建设用地入市改革至少可以说明集体土地的使用权是依法可以出让的，这就打开了农村集体向“任何单位和个人”进行建设供地的阀门。既然集体所有的土地依法可以出让，那么农村其他类型土地在符合土地利用总体规划和城市建设规划的情况下，为何不能入市交易而只能通过国家征收再交易的方式为国家、单位和个人供地？更进一步说，“双规划”所划定的国家建设范围内的土地已经属于“准建设用地”，该范围内不论是集体所有的经营性建设用地还是其他类型土地均获得了转为建设用地的“准合法性”，即便出于保护耕地、加强土地管理的目的必须办理农用地转用审批手续或补充耕地，也不足以构成集体所有的、符合国家建设需要的“经营性建设用地”和集体所有的、国家认可的“准建设用地”在供地方式上必须区别对待的充分理由。更何况，农用地转用审批手续的办理和补充耕地的义务是属于用地单位的法定职责。所以，虽然集体所有土地出让权能的释放目前仅限于集体经营性建设用地，但其他类型土地相应的权能恢复可以理解为逻辑上的合理性。

（二）农地产权结构中农民主体性的凸显

与集体经营性建设用地的权能恢复不同，在集体所有权被虚置的情况下，增加农民个人产权一直是对已经落实到户的集体财产的权能进行恢复的主要渠道。新一轮的农地产权制度改革并未改变这一思路，而是要求在现有农地产权结构的基础上，赋予农民个人更多的产权。从当前的改革方向来看，国家不仅要赋予农民对承包地占有、使用、收益、有偿退出及抵押、担保权能，还要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。由此可知，不久的将来农民将获得长久稳定且较为完整的他物权，并可对其占有使用的集体土地份额流转、退出、继承，而且此前权能未分离的集体资产也将通过股份制落实到农民个体。如此一来，集体和农民个人之间就形成了“你中有我，我中有你”的新型产权结构。有学者将此种新型的农地产权结构定义为“股份合作、人人共有”的农地股份共有制[7]，也有学者认为它是一种“按份共有——股份合作”制[8]。前者倾向于把集体当作一种人合性的团体，后者则强调将集体视为一种资合性的组织。

通过赋予农民个人产权恢复集体所有权，不仅使得集体所有权的权利束日益完整，而且推动集体内部形成了一种以集体成员权利为中心的产权结构。农民作为集体所有权实际享有者的主体性大大增强。在农民个人产权逐渐明晰、对集体所有权行使逐渐拥有决定权的情况下，集体所有制已经不再是一道隔绝农民与产权联系的防火墙，而是建立在成员权利基础之上保障农民产权实现的法律屏障。基于集体经济组织和农民个人关系的根本性变化，为保障农民的集体决策权，应允许其以再组织化或临时组织化的方式实质性地参与到征地补偿的行政过程之中。而为保障农民对个人产权的自决权，则应将农民个人及其他土地权利人也视作相对独立的被征地者。

（三）社会主义市场经济条件下政府职能的转变

随着社会主义市场经济的发展，通过一系列改革，农村集体和农民个人的市场主体地位愈发清晰。为保障市场机制的有效运转，政府必须实现由“管理者”到“服务者”的角色转变。“市场是基于私益、效率而配置资源的系统，政府是基于公益、公正而配置资源的系统”[9]。政府并不享有任何主观性的主权权力，“它只拥有一种为了满足公共服务的需要而必须的权力”[10]。

就土地征收补偿法律关系而言，因集体土地具有了私的财产权属性，所以政府对集体土地的征收必须以满足公共利益需要为前提。政府与被征地者的关系同时有为了实现公共行政任务的协商合作关系性质。基于对政府征收补偿行为的公共性要求，在征地申请者与被征地者之间，政府应保持相当程度的中立性。这一中立性的要求使得政府在征地补偿过程中的角色由单方决定者变为了公共决策的组织者。由于征地申请者与征收补偿决策者往往存在着千丝万缕的联系，因此难免会发生决策者偏袒征地申请者的情况。即便二者之间没有可能影响作出公平正义征收补偿决策的利害关系，也无法保证多元利益主体会因意见分歧而对征收补偿决策产生不满情绪。所以，必须严格遵循全面依法治国，以及依法行政原则的要求，充分发挥立法机关对政府征收补偿权行使的规范和约束作用以及司法机关的监督和救济功能。

三、治理主义的“参与协商型”征地补偿模式

与我国当前的社会现实条件相适应，参与协商型的集体土地征收补偿模式具有显著的治理主义特征，这些特征综合表现为公共决策的过程“越来越多地具有了协商性和互动性”[11]。

（一）以人为中心的城镇化发展方向

社会主义市场经济的发展把保障市场主体的自主性地位摆在首要位置，这引发了法治理念的重要转变。尊重人权、保障公民权利成为了立法、执法、司法必须遵守的宪法性原则。虽然这并不意味着为政府对公民权利的干预划定了绝对的禁区，但却规定了政府权力行使必须遵循的公共利益原则。就征地补偿而言，政府征收集体土地无法再被理解为国家对资源的单方配置。由此，集体和农民个人就成为了政府为实现公共利益、增进公共福祉的合作者。

基于一种比城镇化、工业化建设更为广泛的公共利益需要，农村集体和农民个人的利益也必须被纳入到政府作出征收补偿决策的考虑范围内。集体和农民不只是征地补偿的对象，同时也是征地补偿所欲实现的公共利益的一方主体。集体土地征收补偿的目标不再是让一部分人和一部分地区先富裕起来，而是更强调社会进步的统筹兼顾、发展成果的公平共享。这种共建共治共享的理念将传统征地补偿模式带离了以物为中心的、盲目追求经济增长的模式，并转向了以人为本、追求实现公平正义、兼顾集体和农民个人发展利益的新型城镇化道路。

（二）多元主义的征地补偿治理主体

市场经济条件下个人主体性的凸显，使得每个人都成为了自己权利的守护者。社会多元化、分散化的发展趋势动摇了传统政府权力行使的正当性基础，并表现出了对行政决策民主化、科学化的强烈诉求。由此，行政法学理论的發展将寻找获取行政合法性来源的目光逐渐投向了行政的过程之中，以一种法治参与式的理性协商机制探寻法律的真正目的，从而拓展行政决策者的认识资源，提升行政决策的科学性和民主性。从某种程度上来说，立法的功能实际上发生了后移，并转化为一种更为鲜活具体、接近社会现实的治理方式，弥补了法律模糊性、滞后性和不全面性的缺陷，从而弥合了事实与规范之间的差距。社会公众在行政决策中的地位也不单单是管理的相对方，而是与行政机关平等合作的一方决策参与者。

集体土地的征收补偿属于典型的公共行政领域，与行政处罚、行政强制等传统的行政行为不同，政府的征地补偿行为直接体现为必须得到被征地者的同意与配合方能顺利完成满足社会公益需要的行政任务。基于农地产权结构的变迁，农民个人不仅不再是基层政权组织的资源管理对象，而且成为了集体所有权的真正享有者。除了作为集体财产权的主体之外，农民个人也拥有了相对明确且独立的产权。随着农村土地管理制度改革的深入，部分集体经济组织之外的企业和个人也会通过各种途径对集体土地享有诸如经营权、抵押权等财产性权利。在社会主义市场经济条件下，他们均是平等竞争、自主经营的市场主体。当集体土地被征收时，无论是集体经济组织、农民个人抑或是其他土地权利人，都是利益的受影响者，由此也均应享有对征地补偿公共决策参与协商的权利。

（三）参与协商型的征地补偿决策机制

与传统行政参与仅强调对行政决定结果的告知、听取意见不同，公共决策是一个包括信息收集、加工、作出判断、得出结论的复杂过程。多元利益主体征收补偿决策者身份地位的确立要求其对公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配、争议解决程序和司法救济机制等各个环节享有参与协商的权利。集体土地征收补偿的过程具有明显的多阶段性特征。从法律关系的角度来看，在征收决定的审批阶段，征地的申请者与被征地的利益相关者是决策的参与者，征收审批机关是决策的组织者。在补偿安置阶段，补偿义务人与补偿权利人是决策的参与者，补偿安置方案的批准机关是决策的组织者。参与协商型行政法治模式下，征地补偿决策在形式上显露的是通过增强征地补偿决策的民主性，获取行政行为合法性的民主政治过程，而在实质上则暗含着多元利益主体之间通过沟通协商达成一致意见的合作治理关系。征地申请机关与被征土地相关权利人地位平等，双方均可针对征收补偿的合法性与合理性表达自己的利益诉求、提出相应的决策意见，并可就对方提出的事实、依据、理由提出异议、提供反证。而作为决策者的征地审批机关和补偿安置方案批准机关应保持中立公正的态度，充分听取双方的意见，并积极促进双方理性地进行沟通协商。

（四）权力分工制约下的公平正义追求

参与协商型集体土地征收补偿模式的实现不仅需要建立行之有效的内部运行机制，而且还有赖于良好的外部制度环境。无救济即无权利，反过来说，即是有权利必有救济。行政诉讼不仅具有监督行政的功能，而且还是解决行政争议、保护相对人合法权益的最终渠道。长期以来，为保障集体土地征收补偿的效率，我国各级人民法院在为被征地者提供司法救济的态度方面，始终保持谨慎。毋庸讳言，允许被征地者对政府的征收、补偿行为提起行政诉讼，必然会降低行政效率、增加行政成本。但在强调公平优先的新型城镇化建设过程中，法院不应再束手束脚，而应积极履行司法职能。除此之外，参与协商型行政法治模式还对行政诉讼提出了新要求，例如参与协商主体的多元化、征收补偿机制的复杂化、对实质正义的追求等特点均会对诉讼资格的认定、司法审查强度等传统行政诉讼制度造成一定程度的冲击。面对这些新问题，司法机关应顺应行政法治模式发展的趋势，尽可能积极能动地作出回应，从而更为有效地保障相对人的合法权益。

四、“参与协商型”征地补偿模式的制度框架

法治模式的转换意味着法律制度的系统性变革。参与协商型征地补偿模式为《土地管理法》修改提供了新的理论框架。以之为基础，对我国征地补偿制度进行系统重构，方能更好地回应现实的需要。

（一）遵循公益征收原则建立征收、征购双轨制

参与协商型征地补偿模式是以权利为本位的法治模式，政府的征收补偿行为必须以公共利益为前提是其内在要求。然而，公共利益是典型的不确定法律概念，对公共利益的界定无论在理论上还是法律实践中均是一个棘手的难题。尤其对于我们这样的发展中国家而言，更是进退维谷。一方面，我们要迅速实现城镇化，必须由政府积极推动;另一方面，在社会主义初级阶段又必须发展市场经济，而要发挥市场对资源配置的决定性作用，就必须严格限制公权对私权的干预。所以，对于我国的征地补偿制度改革而言，现阶段，问题的关键是要平衡好两者的关系，而非必须选其一而为之。国土资源部于2017年制定的《土地管理法（修正案草案）》（征求意见稿）一经发布便引起了广泛关注。“缩小征地范围”是本次修法的重要内容之一，目前我国学术界主流观点认为，如果将“城市建设用地需要”也纳入“公共利益”的范畴，就无法真正实现限缩征收权的改革目的。但是，如果简单照搬已经实现城镇化的发达国家的做法，将公共利益的范围严格限定在国防、教育、交通等公益范围内，实际上并不符合我国当前的具体国情。换言之，公共利益不仅具有相对性，而且还具有地域性，推动城镇化建设对于已经实现城镇化的国家而言可能已经无需将之视为一种公共利益，但对于尚未实现城镇化的国家而言它可能就是对国家整体发展有重要影响的公共利益，只是这种公共利益比公认的公共利益稍显微弱，且仅限于政府的“推动行为”。

基于我国的特殊国情所限，为保障政府对城镇化建设的引导能力，我们首先应承认“城镇建设用地需要”具有一定的公益性，然后再针对其特殊性对之予以限制。公益征收之所以必须受到限制主要有两个原因：其一，它可能不当地限制被征收人的交易自主权;其二，征收补偿标准可能低于土地本身的市场价格。要让政府发挥引导作用，被征收人的交易自主权就必然会受到冲击，但由于 “城镇建设用地需要”大多情况下实质是为公司、企业等私益提供便利，因此政府必须严格遵守比例原则，应先由需用地人和土地权利人按照市场机制进行自由协商，在协商不能时才能强制“征购”。征购，即是在双方无法实现自由交易的情况下，由政府使用公权促成交易，但是补偿仍必须以土地的市场价格为准。也就是说，政府的引导行为具有公益属性，但土地的实际利用不具有公益属性，基于前者政府在遵循比例原则的前提下可以对土地权利人的自由交易权进行一定的限制，但对于后者政府并不能基于公益征收的原理降低补偿标准。由此，为实现缩小征地范围的目标而又不削弱政府推动城镇化建设的能力，我国的征地补偿制度应建立公益征收与征购的双轨制。

（二）贯彻公平补偿原则建立主客观面向相配合的补偿标准

尊重农民的主体性是参与协商型征地补偿模式的核心特征。长期以来，我国的征地补偿标准均是以法律设定、政府制定的“一刀切”方式进行确定。从我国征地补偿制度的法律实践来看，由于各地经济发展水平的差异，土地实际的市场价值高低不一，许多地方对被征收人的补偿安置早已突破了国家制定的标准。在此背景下，集体经营性建设用地入市制度改革实际上为我国征地补偿安置客观面向的标准建立提供了较为完整的模型。在同地同权视野下，集体所有的土地属于农民集体的财产权，原则上集体土地出让的价款也应属于农民集体，但由于国家对集体土地的财产价值投入了保护性和生产性的公共环境产权，因此可以针对土地增值部分收取增值税或者调节金。除此之外，其他价款则应由农民集体自主支配。虽然表面上看，集体经营性建设用地入市制度改革與集体土地征收补偿制度没有特别紧密的联系，但实际上它预示着国家与集体财产权地位的重新确立。因此，这一增值收益分配机制对于农村集体的其他类型土地而言具有普遍的适用意义。即便是在严格公益征收情况下，由于农民也是土地征收的部分获益者，可能会促成一种不完全的补偿制度，但这并不足以使其与上述补偿机制形成显著差别。

主观面向的标准实际上是在客观面向的标准基础上对征地补偿制度进行的柔性处理。就我国农业人口基数比较庞大、人多地少、农民层次多元的基本国情而言，有必要充分考虑农民的利益诉求、尊重农民意愿采取合适的补偿安置方式保障农民的长远生计。随着城镇化建设的发展，农民的社会分层现象已经比较明显。从社会分工的角度来看，当前农民主要有四种类型，即“纯农户”、“偏农兼业农户”“偏非农兼业农户”和“非农农户”[13]。这其实表明虽然同样是土地被征收，但对不同类型农民产生的影响却差异很大，而且不同类型的农民对补偿安置的方式也会有不同的期待。对于“纯农户”而言，他们更希望获得一种长效机制的补偿。而对于“非农农户”而言，由于他们对于土地的依赖程度较低，所以他们更希望得到一次性的金钱补偿。“偏农兼业农户”与“偏非农兼业农户”则介乎两者之间，他们所期待的补偿方式更取决于农民自己的抉择。因此，有必要根据农民的主观意愿提供多样化的补偿方式，尤其对于主要以农业为生的农民，更应尽可能地为其提供诸如土地入股分红、留地安置等补偿安置的可选项，从而使其长远生计有保障。但需注意的是，虽然基于主观面向的标准可采取多样的补偿方式，但在补偿的总体水平上必须以客观面向的标准为参照，这既有利于保障农民的实质利益不被侵犯，也有利于防止漫天要价阻碍正常征收补偿工作的顺利进行。

（三）完善征收补偿程序保障多元利益主体的参与协商权利

在参与协商型征地补偿模式下，被征土地相关权利人的身份地位实现了由管理对象到治理主体的转变。因此，参与协商型征地补偿模式程序设计的理想目标是保障其作为决策者所应享有的积极性程序权利。首先，应建立针对被征土地相关权利人的全过程信息公开制度。掌握决策信息是参与决策的基础和前提。与传统防御性的正当程序不同，作为决策者，被征土地权利人不仅需要对行政决策的结果知情，更为关键的是要对征收补偿决策的过程知情。唯有保障征地申请者与被征土地权利人的信息对称才能实现真正意义上的平等协商。其次，应在征收申请人、被征土地权利人和征收补偿决策审批者之间建立有效的沟通协商机制。因传统征地补偿模式将集体土地征收补偿当作一种行政管理的过程，所以它只注重行政系统内部的沟通机制建立。而参与协商型征地补偿模式则是将征收补偿过程视为多元主体治理机制，被征土地权利人也是决策主体，其应当享有对征地申请者所提出的事实、依据、证据材料等提出异议以及向征地决策审批者提出自己的决策意见、提供证据材料等权利。一般而言，建立正式的听证制度更有利于决策者之间进行信息交换和意见沟通，但若存在困难，也应当通过非正式的听证或者规定行政机关的“回应”义务来保证决策者之间的双向互动。最后，还应建立征收补偿决策程序的保障制度。被征土地的权利人在征地补偿决策中往往处于弱势地位，如果仅赋予其相应的程序权利，而没有配套的制度保障，很容易导致被征地者的参与协商权利流于形式。因此，应适度引入“案卷排他”制度，赋予参与协商内容可以制约最终决策的法律效力。一般情况下，征地审批者必须在参与协商机制所形成的事实、法律依据、各方意见等内容基础上作出最终决定。如果最终决策超出参与协商过程所形成的内容或者参与决策者对最终的决策结果有异议，决策作出者则具有说明理由的法律义务。除此之外，为了保障征地补偿决策过程中被忽视的土地权利人的利益诉求得到实质性的考虑，应允许其通过提起诉讼的方式获得法律救济。

参考文献：

[1]王锡锌，章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式[J].法商研究，2010（5）：4.

[2]马珺.布坎南财政思想中的国家治理理论[J].财政研究，2016（12）：33.

[3]李全伦.税收的本质：政府行使企业国家间接物质产权的报酬[J].财经研究，2006（12）：25.

[4]詹姆斯·M.布坎南.民主财政论[M].穆怀朋，译.北京：商务印书馆，2015：108.

[5]桂华.论土地使用权转让的《宪法》秩序——《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）评析[J].思想战线，2018（3）：123.

[6]贺雪峰.如何理解征地冲突——兼论《土地管理法》的修改[J].思想战线，2018（3）：116.

[7]宗仁. “三权分置”、土地发展权设立与征地制度改革[J].江海学刊，2018（2）：223.

[8]沈开举，程雪阳.论中国集体土地所有制改革的底线[J].公民与法，2014（6）：4.

[9]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）：66.

[10]狄骥.公法的变迁[M].郑戈译.北京：商务印书馆，2013：7.

[11] 姜明安.新时代中国行政法学的转型与使命[J].财经法学，2019（1）：5.

[12]孙奋飞，王小红.多样化征地补偿方式：基于理论与实证[J].区域经济评论，2018（2）：124.