我国土地整治研究进展概述及展望

王君伟　陈英

摘要：文章回顾了我国土地整治工作的发展历程，总结了土地整治发展过程中遇到的问题以及取得的成果，同时也结合我国土地政策的相关文件和精神对我国土地整治工作的发展进行了一种合理性分析及展望。旨在实现我国土地整治工作的规范化、标准化和科学化，以此助推乡村振兴战略的实施，继而实现乡村土地资源的高效化利用、经济的快速发展、环境的绿色可持续，最终实现广大地区社会和生态的全面复兴以及城乡融合发展新格局的形成。

关键词：土地整治;研究进展;成果总结;效果评价;总结;展望

土地整治通常是指对土地等自然资源的一种合理利用，使之最大限度地发挥其所具有的潜在价值。在土地资源管理等专业领域内，在一定的区域或地区内，按照土地利用的整体规划、土地整治专项规划所确定用途以及将要达到的预期目标，通过采取一定的法律和行政等强制性手段，应用与之相对应的规划和建设的相关举措，对将规划和整治地区的山丘、水源、湖泊、道路、森林、农田等实施一种综合性的规划、整治、开发和利用，同时又对其设计不合理、不科学以及未被充分利用、闲置的土地资源进行深层次的规划和开发，从而显著性地提高土地资源的利用效率，同时又能够不断地改善人类的生存环境和生活条件。

二十世纪九十年代，我国开始迈入城镇化快速发展阶段。与此同时也呈现或造成了一定程度的负面影响，比如城镇化迅速发展导致农村土地资源的渐变性流失以及对当地生态环境的破坏，致使农村土地资源的利用率长期相对较低和农村人居环境较差等现象交织并存。在此背景下，通过采取一定的行政和立法等手段，对农村土地资源进行合理的布局、规划和安排，使得土地资源的配置更加趋于合理和科学，同时也可不断改善农村条件和乡村综合性治理。进入21世纪，我国站在全新的历史发展角度上不断深入思考和整体规划后做出了“大力推进生态文明建设，建设美丽中国”的战略性决策，这项决策的实施对于土地整治工作的发展指出了明确的方向并赋予强有力的发展动力。

本文通过对我国土地整治工作的发展历程进行宏观层面的把握和回顾，也土地整治发展过程中所遇到的问题以及取得的成果进行科学的归纳和总结，同时也结合我国土地政策的相关文件和精神对未来我国土地整治工作的发展进行了一种合理的分析和展望。

一、土地整治的发展历程

纵观我国土地整治工作的发展历程，可以大致概述为以下内容：我国的土地整治工作已经进行了两轮相关性的规划。在此期间也确立并形成了国家、省、市和县四个层次的规划体系。旨在通过政府、专家、公众三个不同层面的努力，三者的合力共同推动我国土地整治工作的有序开展，经过多年的不懈努力，我国的土地整治规划内容不断充实和趋于完善，其中可操作性和可控性水平不断提高，为有效指导我国土地整治工作提供了对应的理论依据和实践指南。其中，城市建设用地的整治和提升计划紧紧围绕着以提高城市建设用地的利用效率，通过城市地形的合理性规划、乡村和村庄的科学性布局等手段，合理地调整和优化城市和乡村用地、工业和农业用地，最终规划为结构更优、效率更高的一种新型城乡空间发展的格局。尽管在这期间，我国在土地整治工作方面也遭遇了多次的瓶颈，但也逐一得到克服并最终也取得了显著性的成果。

二、土地整治的研究现状

目前，全国各个地区、各个土地整治部门和单位均按照当前国家土地规划的纲领性文件，积极地推进土地整治工作不断向纵深发展，尤其是在促进和保障一定的耕地面积和耕地质量以及集约性土地使用等方面着手，为推动新农村建设和城乡统筹发展以及改善农村人居环境和保护城乡生态环境等方面做出了巨大的努力，同时也取得了显著成效。当前，我国的土地整治工作开展主要面向农村土地的整治，其中包括对乡村农田的整治和村庄的整治两大类。 其中，对于农村土地的整治工作，现已有大量的学者对其进行深入研究。对于农村土地利用，明确对农村土地进行科学合理的整合，进一步构建了农村土地整治工作的系統性和完备性。通过研究可以概括为以下几方面：农村土地的整治工作应该具有层次分明的目标体系。此外，农村土地的整治工作也是一项系统性工程，同时具备综合整治的战略意义、项目特色、空闲格局、功能体系等。农村土地整治工作的科学规划和实施将会不断促使新型农村土地资源的高效化流动机制的形成，并且也有助于进一步提高和改善农村土地的利用效率，进而实现农村土地资源要素整合以及体制、机制的创新最终达到土地整治工作的预期目标。

土地整治工作在乡村振兴过程中肩负着人口集聚、产业发展提供资源支撑的基础性作用。村庄的土地整治工作主要是完善和改进农村地区村庄和合理规划，同时将适宜乡村发展的村庄进行改迁或重新整合。此外，乡村振兴的核心目标主要是科学的构建人、地、产业等科学和合理化布局，最终实现乡村的全面发展和振兴。

三、土地整治的成果总结

土地整治战略是我国具有全局性和统领性的设计和方案。经过多年的不懈努力，我国的土地整治工作也取得了巨大的成果。体现在理论方法的研究、整治技术的开发、管理机制的形成以及绩效评价制度这四个方面。其中，在我国第十二个五年规划中，各级单位严格按照《全国土地整治规划（2011～2015年）》的决策部署，大力推进土地整治的科学性及规范性，在加强高标准农田的建设同时也促进耕地保护和节约用地，为统筹城乡一体化的发展和乡村文明建设发挥了重要作用，最终也硕果累累。

四、土地整治的效果评价

我国对以往土地整治工作的相关评价主要集中在效益评价、环境影响评价以及发展潜力评价，而对于土地整治工作的可行性评价研究却少之又少。建立土地整治规划评价体系意义重大，特别是对于县级土地整治规划，科学、准确地进行系统性评价及分析。这在某种意义上可以作为土地整治规划进行实施的基础和前提，同时也是对土地整治工作全过程的一次补充和完善。此外，《土地整治规划》是作为宏观调控和优化并指导地方政府科学、高效地开展土地整治工作、促进土地资源的可持续利用和经济社会的有序发展的重要依据。

我国的土地整治工作的效益评价取得了重大的进展。于跃等人在2016年在伊通滿族自治县开展的研究土地整治规划为依据，从伊通满族自治县的实际情况出发，同时生态影响、经济影响和社会影响三方面进行分析和评价，建立了一套科学的综合效益评价指标体系。这为今后对土地资源进行相关效益分析提供了一种科学的评价方法，这种效果评价方法值得借鉴和参考。

我国土地整治工作的环境影响评价也取得了重大的进展。其中，陈威的研究在于采用独创性的视角，从生态安全角度出发，分析并尝试和构建土地整治工作中环境影响评价指标体系，这个体系的独特性就在于从生态环境、社会环境、景观的格局、经济环境四大因素进行分析和评价，同时也将生态服务的潜在价值和景观格局因素融合在其中，将评价考核的范围由面向体进行不断深化和扩展，进一步使土地整治工作的环境影响评价体系更加的全面化和系统化。通过环境影响评价的约束促进土地利用规划能够更好地向环境友好方向发展，同时也不断提高土地整治和规划的科学性、权威性、全面性、可持续性以及可操作性。

对于我国土地整治工作的发展潜力评价，也有学者进行了相关的调研，同时也获取了丰硕的研究成果，继而制定了土地整治规划的相关准则，对我国土地整治工作也做出了统一规范性的标准或要求，为土地整治工作的理论的沉淀和实践的开展奠定了坚实的基础。此外，杨伟也指出：我国地域较为辽阔、资源较为丰富、地形和地貌呈现出多样化的差异以及区域社会经济等发展差异较为显著等因素的存在，这就决定了我国土地整治工作必须要结合实际现状，采取切实可行的措施和方法，同时要有针对性的目标和预期进行土地整治工作，唯如此，方可获取丰厚的理论成果和实践经验。

此外，基于农户角度对土地整治工作进行评价也是一个较为重要的环节。此前，我国土地整治工作尤其是农村土地资源的整治几乎均基于政府角度进行评价，而忽略了农户在评价体系中的重要意义。此外，农户是乡村地区土地整治效果的直接受益者，政策推进效果评价应该有农户的参与才能够使的评价结果更为科学，只有农户对其满意度较高，公信力较强，这样土地规划政策才能推广，甚至上升为理论体系，最终方可实现政策推行的预期目标。因而，站在农户视角对土地整治效果进行评价并将其纳入到评价体系准则，这对于构建科学、合理的评价体系至关重要。

五、总结及展望

纵观我国的土地整治工作，纵然已经取得了丰硕成果，但同时也呈现出系列问题和矛盾，这需要下硬功夫进行整治和规划。以往的土地整治工作往往过分强调对田地、水域、道路、森林、村庄等领域的建设，而没有科学采用土地整治的相关制度安排和实施过程中所包含的社会关系的合理性解决。在我国现行的土地整治工作中依旧存在诸多急需解决的问题，这些问题制约着土地整治效果最大限度地发挥。

党的十八大召开以来，生态环境建设被列入五大发展理念中。此后，生态文明建设也被提到一个前所未有的新高度，这意味着生态环境也是在土地整治工作过程中不了忽视的问题之一。继而对传统耕地以保护为主的土地整改工作也进行了相应的提出并不断调整，土地整治工作的开展也把多生态的影响摆在宏观层面进行分析和探讨，整治工作的重心也不断转向以土地最大承载量为中心进行统筹分析及规划。

最后，广大地区的农村土地整治工作正面临着理论体系的滞后、创新意识较弱，亟待需要通过理论、制度、科学技术的创新来进一步推动我国土地整治工作的规范化、标准化和科学化，以此来推进乡村振兴战略的实施，从而实现乡村地区土地资源的高效化利用、经济的快速发展、环境的绿色可持续，最终来实现广大地区社会生态的全面复兴和城乡融合发展新格局的形成。

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*基金项目：国家自然科学基金项目“农民土地价值观：测度、变迁与影响” （71563001）。

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）