我国自然垄断行业适用除外制度分析

梁书源 韩福哲

（西北大学经济管理学院，陕西西安710127；西北大学经济管理学院，陕西西安710127）

自然垄断的产生和存在都是客观经济规律作用的结果，在特定条件下基于其特有的技术和法律特征排除适用《反垄断法》是必要的。鉴于我国所产生的行政垄断、产业政策性垄断和自然垄断的关联性以及技术进步和需求的扩张都改变了原有垄断行业的定性，适用除外制度的范围呈现出过渡性和复杂性的特点。因此，有必要对自然垄断行业适用除外制度加强研究。

一、理论基础

早期的自然垄断理论是基于资源的自然属性以及后来对产业技术经济特征的初步探索来认识和理解的。前期该理论以自然资源的稀缺性以及占有关系解释自然垄断的产生，直观地将自然垄断与自然资源的分布不均衡紧密联系在一起。

目前，理论界则从规模经济、成本次可加和网络经济的角度界定垄断。一般意义上的自然垄断与规模经济紧密相连。自然垄断具有规模经济的特点，即随着生产规模的不断扩大，平均成本随着产量的不断增加而递减。在这样的认识下，单个企业能比两家或者以上的多家企业更能有效率地向社会提供产品，达到社会福利最大化。此时，垄断成为一种符合经济秩序的市场结构，竞争的引入反而会减低效率。

早期的自然垄断理论并不成熟，随着规模经济理论的建立，正式从技术经济特征来理解自然垄断，标志着自然垄断理论的初步建立。后来的范围经济概念的提出进一步深化了自然垄断理论。时至今日，它们依然具有重要的理论价值。

二、适用除外制度及其价值目标与基本原则

为了全面理解适用除外制度，有必要先介绍《反垄断法》用适用除外制度的价值目标和基本原则。价值目标包括社会公共利益、公平和效益以及有效竞争等。社会公共利益原则是指在调整经济社会关系的过程中，以社会公共利益和责任为最高准则。在一些领域内实行必要的垄断来避免市场失灵是对经济有益的。公平和效益也是《反垄断法》重要的价值定位。在市场经济条件下，效率和公平具有对立统一的关系。一方面，我们要发展规模经济；另一方面，要避免绝对效率而忽视公平。在两难境遇中，《反垄断法》适用除外制度是一剂良药。所谓有效竞争，是指种竞争既可以发挥竞争效应，又能发挥规模经济优势的市场竞争格局。有效竞争在客观上与适用除外制度所期望维护的市场秩序和追求的价值目标是一致的。

《反垄断法》确认原则一般认为有两个：一是本身违法性原则，二是合理原则。本身违法性原则认为：“任何企业只要其行为不属于法律规定的范围之内,或市场占有的份额超过一定比例就属于违法。”在实践中，有些行为实施前就具有明显的违法侵害性，立法者可以直接禁止此种行为。因而，该原则具有预见性效果。合理性原则是指某些行为虽然具备一定的违法性，但从社会整体利益的角度看可以对其进行一定程度的宽容。

三、我国自然垄断行业的适用除外制度

（一）《反垄断法》中的适用除外制度

《反垄断法》与适用除外制度相关的条款是第六条、第七条。其中第六条强调可以支配市场的企业不能滥用优势地位排挤其他竞争者。但第七条则表明法律承认某些关系国计民生行业内的国有经济的垄断地位，并实施监督。前者表明市场内的企业不能利用垄断损害竞争，但后者则对某些行业的国有经济做出豁免。

结合这两个条款可以看出关键在于关系国计民生的行业中是否有自然垄断。根据立法者解释，该条规定包括自然垄断行业和公用行业。有学者认为，为了国家经济平稳安全地运行，需要对这些行业和企业适用除外制度。但另一些学者认为该条并不是《反垄断法》的除外适用，国有经济也是《反垄断法》的规制对象，并不存在特殊性，也需要对其产生的垄断外部性进行控制。

本文认为，其中的分歧主要还是在于对自然垄断行业范围的界定上，因为自然垄断具有天然的垄断性质，纯粹的自然垄断行业不论是现在还是过去，都是适用除外制度的保护对象。所以，可以认为我国对自然垄断行业有垄断豁免待遇，但具体包括哪些行业，法律并没有明确规定。因此，这在实际情况中容易引起诸多混乱。

（二）我国自然垄断行业的特殊性

自然垄断行业行政垄断现象严重。行政垄断是我国计划经济独有的产物，在计划经济体制下，行政命令是调节经济的主要方式。行政权力是企业垄断地位的来源，而不是自由竞争。市场经济体制建立以来，虽然企业获得了更大的自由活动空间，但行政垄断力量依然存在于经济活动之中。

国有企业在自然垄断行业占据主导地位。垄断行业中，国有企业数量较多，国有经济几乎占据了主导地位。理论和实践经验表明，自然垄断行业与国有经济之间具有天然的亲和力。计划经济时期，自然垄断行业由国家控制，在后来的经济体制改革中，国家一直试图破除自然垄断行业行政垄断，但是没有实质性的改变。随着技术的进步以及市场需求的扩大，一些国有企业越来越表现出不适应市场经济的特点。国有企业在自然垄断领域的一些业务逐渐演变为非垄断性业务，不在适用除外制度范围内。一些行业由以前的相关国家部门演变而来，一般都成为了其行业规则的实际制定者，排挤其他竞争者以谋取垄断利润。

（三）我国适用除外制度的弊端

自然垄断行业若适用除外制度，不仅易造成竞争效率低下，还会导致滥用市场支配地位、损害消费者权益。

长期以来，我国自然垄断行业发展缓慢，尚未建立良好的市场竞争秩序，其垄断地位的取得和维持多数依靠国家的行政权力作为保障，即使行业取得较快的发展，却依然缺乏长久的持续竞争力。另外，由于缺乏潜在的竞争者，这些行业往往不注重科学经营，反而造成规模不经济。再者，政企不分的现象仍然突出，许多行业对政府财政补贴依赖较大，长期处于亏损经营的状态。

由于自然垄断行业是一种高度垄断行业，企业经营者往往出于自身利益谋取高额垄断利润，打击其他经营者来维持垄断地位，采取价格歧视政策获得消费者剩余。这些都是对自然垄断行业适用除外的弊端。

四、规范自然垄断行业适用除外制度的思考

（一）破除行政垄断

行政垄断借助自然垄断的名义，应用行政特权在可竞争领域实行严格的行政限制，使得社会福利遭受损失。因此，彻底破除行政垄断有利于提升效率，这也是正确适用《反垄断法》的应有之义，是解决垄断外部性问题的重中之重。

（二）准确界定自然垄断范围，实行相对的适用除外制度

在垄断行业内部，要区分强自然垄断业务和弱自然垄断业务，并对强自然垄断业务适用除外制度。例如，供水排水的网管输送业务，承担水资源及污水的传输功能，属于强自然垄断业务，应保持其垄断地位；自来水生产以及供应到户，自来管网等基础设施的建设属于弱自然垄断业务，可以适当的引入竞争机制。

（三）建立适用除外制度的进入和退出机制

我国《反垄断法》中适用除外的内容较单薄，且缺少退出机制。如今，自然垄断行业范围有动态发展的趋势，一次适用并不意味着永远适用。新出现的自然垄断行业需要保护，过时的垄断则要退出。所以，应该建立适用除外准入退出机制，根据实际情况进行调整，更好地促进竞争。