吉林省资产收益扶贫研究

张卉　银多　杨轶雯　于菲

[提要] 《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》提出，通过折资入股等方式，将贫困农民和集体拥有的资源盘活，使贫困农民受益。本文以通榆县资产收益扶贫为例，对吉林省资产收益扶贫模式进行梳理，通过与其他省市经验进行对比分析，提出目前资产收益扶贫中出现的风险，以及可供参考的建议。

关键词：资产收益扶贫;扶贫政策;精准扶贫

中图分类号：F327 文献标识码：A

收录日期：2019年8月12日

一、资产收益扶贫内涵及政策

（一）资产收益扶贫概念。《中国精准扶贫发展报告》将资产收益扶贫界定为：通过一定的产业合作方式帮助贫困户进行资产入股、租赁或托管等方式获得资产性收入进而增收脱贫的扶贫方式。这里的资产包括集体性资产、物质资产以及财政资金投入到水电、光伏等项目所形成的资产等。

资产收益型产业扶贫是以国家扶贫攻坚规划和重大投资项目为平台，在与贫困户进行有效沟通并达成协议后，通过整合财政扶贫资金、集体资产、社会公益资金和金融扶贫资金等资源作为资本金，以直接投入资产或间接投入资本等方式将其投入到水电、矿产资源等国家试点项目中，并将项目取得收益按项目分给贫困户股份的份额向贫困户进行分红，从而提高贫困人口收益的一种新型精准扶贫模式。

资产收益模式下的“贫困股”仍属于集体，贫困户只拥有其一定时期内的收益权，并不拥有股份的所有权。因此，在贫困户脱贫后，股份收归集体或继续分发给其他未脱贫的贫困人口，这一特性使得资产收益扶贫模式具有可持续性和精准性的特征。

（二）资产收益扶贫方式应用领域

1、土地资源收益扶贫：主要是将贫困村土地资源作为农户资源，将土地资源投入到优势產业中，贫困户成为新型产业股东，根据项目收益取得分红，从而实现脱贫。

2、旅游收益扶贫：通过引进实力较强的公司对基础条件比较成熟的贫困村进行旅游项目开发，项目通过门票收入、房屋租赁等方式取得收益，分发给贫困户。

3、投资收益扶贫：将财政扶贫资金或其他涉农资金在不改变资金性质的条件下投入到农业、光伏、水电、旅游等项目中取得收益进行分配的扶贫方式。

4、金融收益扶贫：利用政府扶贫的小额信贷政策，将信用状况良好的贫困户在“无担保”“无抵押”条件下取得的贷款，投入到当地实力较强企业中，提高贫困户收益的方式。

（三）资产收益扶贫政策。2015年，中央层面首次提出资产收益扶贫，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出“对在贫困地区开发水电、矿产等资源占用集体土地的，执行给原住居民集体股权的方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”。同年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》把资产收益扶贫作为精准扶贫方略和加快脱贫的重要举措。

其后颁发的《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》《国务院办公厅关于贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》等政策整合贫困地区资源，改善农村无劳动能力或若劳动能力贫困户的生活状况，使资产收益扶贫工作得以顺利进行。

根据国家政策，吉林省发布《吉林省委吉林省人民政府关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》推动吉林省精准扶贫工作的进程。在财政资金方面，吉林省政府发布《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》《吉林省财政专项扶贫资金管理实施办法》等方针切实指导扶贫工作中的资金管理以及项目实施方案。

二、吉林省资产收益扶贫现状

通榆县是吉林省的国家级深度贫困县之一，本文将通榆县作为典型案例，阐述吉林省资产收益扶贫模式的运行现状。

吉林省通榆县陆家村土地沙碱化严重，自然环境恶劣，农民收入来源较为单一，是通榆县乌兰花镇具有代表性的重点贫困村。2016年陆家村通过以41位合作社入社成员的35公顷集中连片二轮承包土地经营权作为先行试点资源，以“保底收益+按股分红”方式进行利益分配，使2016年建立档案卡贫困户人均收益489元，资产收益扶贫取得初步成效。其后，在先行试点经验的基础上，通过通榆县财政拨付的30万元资金，将该模式进行整村推进，在各级相关部门的指导下，探索“龙头企业+合作社+家庭农场”的农业产业化经营模式，基本实现全村的土地流转。

为了维持扶贫效果的可持续，陆家村探索出拉动脱贫的“四驾马车”：一是发展土地股份合作社，增加贫困户财产性收入。通过调整农业种植、养殖结构，发展农业适度规模经营，做大做强辣椒等特色产业，使陆家村农民长期受益;二是规划建设牧业小区，实现农牧结合发展;三是作为试点探索农村集体产权制度改革;四是推动产业融合发展。建设棚膜经济园、农机服务园区和高标准水田;发展乡村旅游，乡村体验游、休闲农业游、生态养生游等特色品牌;就地转化劳动力。

与此同时，陆家村实施了易地扶贫整村搬迁项目，将易地扶贫搬迁、城乡建设用地增减挂钩和农村集体产权制度改革组合起来，2017年，合作社将可流转土地经营权承包给当地种田能手，实现人均保障分红800元，可以保证10年内脱贫人口不返贫。

“陆家村”扶贫模式实践的成功催生了通榆县扶贫“陆家模式”的诞生，在通榆县此后的扶贫实践以及其他吉林省贫困县脱贫攻坚都提供了可资借鉴的宝贵经验。（图1）

三、其他省市实践经验

（一）广西凭祥市边境贸易模式。广西省凭祥市与越南谅山接壤，2014年，凭祥市海润边贸专业合作社在政府各部门的协调和广西奥润投资管理有限公司的积极参与下成立。凭借《中华人民共和国海关进口税则》中每人每日进口的生活用品在8，000元以下免征税费的规定，合作社负责与国外企业洽谈，实行组长负责制组织社员每天前往互市点进行小额边境贸易。合作社采取“合作社+贫困户+企业+政府+金融”的模式，各方积极协调，保证贫困人口的年终分红收益。

在广西凭祥市边境贸易模式中，贫困人口的劳动力被充分调动，参与到合作社的生产运行中，获得了可持续的收入来源;合作社包含了各种类型的参与主体，金融机构和企业等多元化主体参与可以盘活合作社的贸易活动，加大合作社经济与市场接轨的程度。

（二）宁夏宝丰集团“光伏+枸杞”模式。地处黄土高原，太阳能资源极为丰富，同时特产中以枸杞最为著名。由于昼夜温差大，日照充足，宁夏枸杞驰名中外。宝丰集团是一家从事煤矿矿用产品租赁的大型民营企业。在宁夏自治区光伏扶贫试点工作展开后，宝丰集团租赁农产荒地投资170亿元建设光伏扶贫项目。与此同时，结合宁夏枸杞种植优势，宝丰集团采取“上方光伏发电、下方枸杞种植”的产业模式，一部分通过光伏产业效益对贫困户给予稳定的补贴;另一部分雇用贫困农户负责枸杞的田间管理和采摘，带动约8万贫困人口就业，每年为贫困人口创收约2.4万元每人。

宝丰集团的“光伏+枸杞”模式，采取的是“企业+贫困户”的方式，由大型企业带动资产收益扶贫项目，并加以合理利用地理优势，结合能源产业与种植业，丰富创收渠道，提供就业岗位，充分贫困劳动力创造效益，实现扶贫的可持续。

四、目前存在的风险

（一）政策理论体系不完善。到目前我国对于资产收益扶贫政策理论相关的学术研究还相对较少，在资产收益扶贫政策的实施上，我国各个省市也都是实践先行，对农村集体产权股份改革也是通过试点的方式开展，尽管吉林省作为试点省份在改革上已经取得了喜人的成果，对资产收益扶贫领域的理论研究还停留在表面，在实际应用时还没有构建完成的理论体系，在此过程中出现的一些问题也还没有成系统的应对措施。

（二）过度依赖财政扶贫资金。一方面在土地资源收益扶贫和投资收益扶贫落实的过程中，政府资金仍是项目资金支撑的主要来源，与其他省市的成功案例相比，吉林省多元化市场参与程度还相对较弱;另一方面对贫困农户来说，相比于金融资产扶贫，投资资产扶贫使贫困户承担的风险更少，是更为稳健的资产收益方式。但这种方式并不利于刺激仍存在劳动力的贫困人口进行自主创业投资，而容易使其滋生依赖集体资产股权分红的心理。

（三）缺乏风险防范机制。对于土地资产扶贫和投资资产扶贫，吉林省目前还没有与之相应的风险防护措施，养殖合作社抵御自然灾害，光伏、风能等集体资产项目抵御市场波动的能力还较弱，其收益的保障往往还是政府的扶贫专项资金。若企业、合作社经营不善，就可能无法兑现贫困户的分红约定，即便企业、合作社盈利，也存在违约，不按约定分红的可能。

（四）缺乏股权转让退出机制。从根源来看，资产收益扶贫并的方式并没有从内源因素上解决贫困人口参加劳动的方式，更适合针对已经丧失劳动能力或自主创新能力贫困人口应用。对未丧失劳动力的贫困人口来说，资产收益扶贫也并非长久之计，从而资产收益扶贫机制需要足够完善的转让退出机制根据相应的标准调整和分配贫困户需要手中持有的股权，以及在贫困户脱贫后将股权重新收回集体所有。

五、对策建议

（一）加强资产收益扶贫理论研究。刘扬、王东宾（2017）提出，资产收益扶持处于全球反贫困社会政策的前沿领域，在中国制度可创新的空间更大。应就现有实践总结归纳，明确相关的概念和术语和各主体之间的法律关系，吸纳国内外现有的理论成果，系统地总结资产收益扶贫的类型和特点，对资产收益扶贫机制进行深入探究，为全国乃至世界反贫困实践提供理论支撑。

（二）以财政资金为引导，调动多元资金整合投入。在投入财政专项整合资金时，吉林省应积极拓宽融资渠道，丰富投资主体。鼓励公益性及商业性社会组织的加入，以提高扶贫项目的资本实力和市场的参与性，丰富其综合服务功能。与此同时，在多元参与的情况下，拉动贫困劳动力素质的提升，降低贫困户对资产收益分红的依赖性，提高扶贫可持续效果。

（三）探索因地制宜的扶贫模式。资产收益扶贫项目的设计应充分考虑各贫困区的地缘因素，探索适合的资产扶贫模式，以求获得扶贫收益的最大化以及扶贫效果的可持续化，而不是一味照搬照抄。在因地制宜的施策中，还要借鉴其他省市情况相似的成功案例，吸取经验，开发各地特有资源。如毗邻其他国家的贫困县如龙井，和龙等市可借地缘优势开展边境小额贸易;通榆，汪清等县可结合企业，政府及金融机构创建独特的资产收益扶贫项目，打造品牌效应。

（四）推动扶贫项目风险防范机制建设。一是在项目实施过程中，吉林省应合理利用保险公司，农村信用社，商业银行等金融机构，加强融资保障，分散项目运行过程中可能出现的各类风险，确保资金安全完整，提升扶贫项目应对突发情况的能力。二是要加强扶贫工作中的审计监管，包括政府内部的绩效考核和第三方扶贫绩效审核，避免损公肥私的资金流失的风险。

（五）完善股权转让及退出机制。一是完善集体资产股权转让制度，给予脱贫户足够的激励和适当的协调，使集体资产股份在精准扶贫过程中有效，准确地流动。二是把握好转出，退出资产收益扶贫后贫困人口可持续收入来源和自我发展的长效机制，合理设计贫困户持股期限，否则脱贫户将面临较高的返贫风险。三是明确项目到期后产权的所属关系以及处置方式，避免在扶贫工作结束后参与各方发生法律纠纷。

主要参考文献：

[1]中国扶贫开发报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[2]赖作莲.资产收益扶贫的运行与风险[J].开发研究，2018（4）.

[3]刘扬，王东宾.资产收益扶持机制研究：理论、政策与实践[J].浙江社会科学，2017（9）.

[4]戴旭宏.精准扶贫：资产收益扶贫模式路径选择——基于四川实踐探索[J].农村经济，2016（11）.

[5]杨青贵.精准扶贫背景下资产收益扶贫的现实表达与制度回应[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2018.18（2）.

[6]金锦花.广西资产收益扶贫模式探究[J].经济研究参考，2018（17）.