高等教育第三方评估机构的基本特征与建设路径

严萍

摘 要：高等教育第三方评估机构是独立于高校和政府之外，采用专业技术与方法对高等学校的办学水平、效益和教育质量作出客观评价的专业机构，具有独立性、专业性、公正性和服务性等特征。基于上述特征，高等教育第三方评估机构越来越受到政府和高校的青睐。建设高等教育第三方评估机构既有充分的理论依据，又有迫切的现实需求。为此，一方面加强外部治理，重点是建立健全法律法规，加大政策扶持力度和完善准入与退出机制;另一方面严格内部管理，实现独立发展、专业发展和规范发展。

关键词：高等教育评估;第三方评估机构;管办评分离

近年来，我国高度重视高等教育第三方评估。2015年新修订的《高等教育法》第四十四条增添了“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”条款。[1]2017年颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出“深入推进管办评分离，通过完善行政执法、督导、巡视、第三方评估等加强事中事后监管”[2]。这为促进高等教育第三方评估机构发展带来新的契机。深入开展高等教育第三方评估机构研究，进一步完善理论支撑，对于推动高等教育第三方评估工作具有重要的现实意义。

一、高等教育第三方评估机构的概念与特征

（一）基本概念

1984年，美国学者科尔斯提出：“高等教育评估是一个自愿性活动，通过非官方机构，采用同行评估，以考察被评估学校是否达成自我评估中的既定目标，并符合评估的标准。”[3]美国高等教育学家伯顿·克拉克就将这种非官方机构定位为“Buffer Organizations”（缓冲器），即高等教育评估中介组织。[4]一般来说，高等教育评估指评估者在把握被评高校特点的前提下，依据一定的准则与标准，采用相应技术与方法，对高等教育系统的运行进行价值判断的过程。[5]

第三方通常指合同关系双方的两个主体之外，相对独立的第三主体;第三方与第一方、第二方不具有行政隶属关系和利益关系。高等教育第三方评估是指除高等教育第一方高校和第二方政府之外的民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位等具有独立法人地位的社会第三方使用科学的评价手段和工具，对高等教育发展作出客观公正的评价。[6]有鉴于此，高等教育第三方评估机构指独立于高校和政府之外，采用专业技术与方法对高等学校的办学水平、效益和教育质量作出客观评价的专业机构。

（二）主要特征

与高校内部评估机构和政府主导的高等教育评估机构相比，高等教育第三方评估机构具有独立性、专业性、公正性和服务性等特征。

1.独立性

高等教育第三方评估机构的独立性是指作为獨立的法人实体，具有独立的运行模式和价值选择。第一，法人实体独立。高等教育第三方评估机构具备独立法人资格，拥有独立的组织机构、人才团队和财产。第二，运行模式独立。高等教育第三方评估机构在人员配置上，根据需要自主招聘、使用与管理;在经济来源上，主要依靠提供评估服务获取经济收入，实现自负盈亏;在业务开展上，通过接受业务委托，独立开展评估活动，出具评估报告并对其活动产生的结果负法律责任，不受其他组织或个人支配、干扰。第三，价值选择独立。高等教育第三方评估机构不依附于政府或高校，严格恪守中间人立场，具有独立的价值判断和选择，不唯政府指令是从，不唯高校喜好定论。

2.专业性

高等教育第三方评估机构的专业性体现在以科学专业的理论为指导，依托专业队伍和专业方法开展评估。在专业理论方面，充分运用现代高等教育理论和评估理论，准确把握新时代高等教育事业的主要矛盾和发展方向，秉持正确的高等教育质量观，制定和执行科学的评估标准;在专业队伍方面，从业人员具备相关专业背景，掌握高等教育评估基本理论和方法，聘请的评估专家是教育界、产业界等相关领域的权威，不仅有扎实的专业知识与理论素养，还有良好的职业道德和丰富的评估经验;在专业方法方面，坚持“定量与定性、质量与数量、国内与国外”三结合[7]，开发并使用教育评估管理信息系统和评估技术工具，综合运用目标管理法、层次分析法、平衡记分卡等评估方法，为高等教育质量“问诊把脉”。

3.公正性

高等教育第三方评估机构的公正性是指公平对待不同的委托主体，按照科学严谨的程序实施评估，确保评估过程规范和评估结果公正。首先，在准备阶段，平等对待所有委托主体。高等教育第三方评估机构的独立性、专业性，决定其最大程度避免利益干扰，能够视政府、高校等为平等的委托主体。其次，在过程阶段，按照公平原则实施评估。评估主体吸纳教育行政部门、高校、企业、用人单位、一线教师、家长及毕业生等多方代表参与，重视利益相关者的广泛性和多元取向;评估人员与被评对象无利害关系，能够杜绝弄虚作假、徇私舞弊;注重过程监控，保证评估过程客观公正。最后，在结果阶段，实行评估信息公开。向社会公开评估指标、实施方案和评估结果等有关资料，自觉接受社会监督。

4.服务性

高等教育第三方评估机构的服务性体现在以教育评估这一公共事务为活动载体，行使公共权力为政府、高校和社会提供服务。[8]一是服务于高等教育治理能力现代化。第三方评估结果客观反映高校办学水平、教育质量现状及其对政府的诉求，为政府优化教育资源配置、制定教育政策和创新教育管理提供重要参考。二是服务于高校教育教学改革发展。第三方评估机构对高校教育质量进行客观公正的评估并提出建设性意见，为高校完善人才培养方案和推进教育教学改革提供依据，促使高校不断改进教育教学活动。三是服务于社会公众升学和就业双重需求。社会和家长通过高等教育第三方评估机构发布的评估结果，掌握高校人才培养质量相关信息，并将此作为填报高考志愿、选择专业方向以及规划就业路径的主要参考，较好地满足社会公众的教育需求。

二、建设高等教育第三方评估机构的必要性

（一）理论依据

1.新公共管理理论

新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政管理理论。该理论主张政府职能由“划桨”转为“掌舵”;政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过公开竞标方式将公共服务承包出去，让更多的私营部门参与公共服务提供，提高服务供给的质量和效率;将企业化的管理方式引入公共部门，达到减少开支、提高效率的目的。[9]新公共管理理论在实践上推动了政府管理的变革，同时也为高等教育第三方评估机构的发展提供了理论支撑。一方面，新公共管理理论提倡转变政府职能，强调专业化管理，为高等教育第三方评估机构独立发展和专业发展奠定理论基础;另一方面，新公共管理理论主张借鉴私营企业的管理方法，引入市场竞争机制，打破政府对公共产品的垄断，为高等教育第三方评估机构通过市场竞争获得评估业务提供机会。

2.委托代理理论

委托代理理论起源于新制度经济学，是分析既定条件下委托人和代理人关系的经典理论。该理论认为，“任何一种涉及非对称信息的交易，且参加交易的一方的行为影响到另一方的利益的关系，都构成委托代理关系。其中，属于信息优势的一方称为代理人，信息劣势的一方称为委托人”[10]。委托代理关系“存在于一切组织，一切合作性活动中”[11]。委托代理理论为高等教育第三方评估机构承接评估职能提供重要理论依据。按照委托代理的理论框架，高等教育第三方评估机构在运行中产生一系列委托代理关系，最主要是委托方与第三方评估机构之间的委托代理关系，政府或高校成为委托人，评估机构成为代理人，双方基于委托代理产生契约关系;另外，评估机构与评估专家之间的委托代理关系，在这一关系中评估机构成为委托人，评估专家成为代理人。

3.范式理论

范式理论由美国学者托马斯·库恩于1962年首次提出。该理论认为“范式即特定共同体的成员所共有的科学信念以及在这种信念支撑下的一系列价值、技术、研究方式等构成的集合体，它是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式”[12]。库恩范式理论不仅是科学发展规律的模式，也是科学实践活动的指导原则，对于高等教育评估实践同样具有指引价值。高等教育第三方评估机构的评估范式主要体现在专业性上，包括评估实践的话语模式、科学的评估理念、专业的评估技术和方法等内容。

（二）现实需求

1.推进教育管办评分离的重要举措

2015年，教育部出台《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，标志着教育管办评分离迈入实质推进阶段，教育评估模式将由政府主导逐步转变为第三方评估。管办评分离的实质是进一步转变政府职能，扩大高校办学自主权，引导社会参与高等教育管理，构建科学合理的政府管教育、高校办教育和社会评教育的治理体系。政府既要实现“管-办”分离，将办学权完全下放给高校，促使高校自主办学;也要实现“管-评”分离，退出服务性评价领域，还评价权于第三方专业机构。高校要实现“办-评”分离，分离自我评价和外部评价，将一部分评价权交由专业机构。第三方评估机构要积极承接评估职能，加强自身建设，提高第三方评估的专业性和公正性。为此，建设高等教育第三方评估机构是推进教育管办评分离的重要举措。

2.提升高等教育质量的必然要求

教育质量是高等学校办学声誉的载体和生存发展的生命线。2017年，全国共有普通高等学校2631所（含独立学院265所），各类高等教育在学总规模达3779万人，高等教育毛入学率达45.7%。[13]这意味着我国高等教育已经进入质量提升的新阶段。新时代高等教育，要走以提高质量为核心的内涵式发展道路。质量提升是现在乃至未来较长一段时间内高等教育事业发展的核心议题，而科学专业的教育评估是保障与提升高等教育质量的重要途径。高等教育质量的内涵非常丰富，在层次、内容、类型上也极为复杂，这决定了高等教育评估是一项专业性、技术性非常强的实践活动，其评价指标的制定与评估活动的实施必须由专业机构完成。由此可见，建设高等教育第三方评估机构是提升高等教育质量的必然要求。

3.完善高等教育评估工作的客观选择

长期以来，我国高等教育评估的主要模式是高校自我评估即“第一方评估”和教育行政部门组织的行政评估即“第二方评估”，这都属于高等教育系统内部评估，存在评估主体单一、评估过程封闭等缺陷，导致依循评估结果办学的高校在人才培养上与社会实际需求相脱节，引发就业难与人才短缺的结构性矛盾。由于行政隶属关系的束缚，内部评估很难做到价值中立，其独立性与公正性受到舆论质疑。例如，在政府组织的首轮本科教学工作水平评估中，589所高校参评，423所获得优秀，优秀率高达72%，且无一所不合格，大大超出社会理解和接受的范围。[14]高等教育第三方评估机构实施的评估是外部评估，既打破了高校囿于自身视野与利益，不能客观评价自我的局限性;也克服了政府在教育管理和评价中既当裁判員又当教练员的弊端，具有客观公正评价高等教育的优势。这种优势使高等教育第三方评估机构成为完善高等教育评估工作的客观选择。

4.顺应国际高等教育质量评估的发展趋势

高等教育第三方评估起源于西方国家，1975年美国最早成立了高等教育评估与认证委员会（COPA），这可以看作独立的高等教育第三方评估机构出现和形成的标志。[15]二十世纪中后期，经过数十年的探索与发展，在发达国家形成了非常成熟的高等教育评估市场以及运行机制。与此同时，很多国家纷纷建立高等教育第三方评估机构，如法国研究与高等教育评估总署（AERES）、英国高等教育质量保障署（QAA）、日本大学鉴定协会（JUAA）等。随着高等教育日趋国际化，高等教育评估机构与国际接轨的要求被提上日程，加拿大、澳大利亚、芬兰和部分拉丁美洲国家都积极创立民间为主的高等教育评估机构。在此背景下，我国建设高等教育第三方评估机构顺应了国际潮流，也为参与高等教育质量评估国际交流提供了可能。

三、高等教育第三方评估机构的建设路径

（一）加强外部治理，营造良好的社会环境

1.健全法律法规，培育制度环境

1990年国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》是我国唯一一部高等教育评估法规。该规定已出台近三十年，不能适应新时代高等教育评估发展需要。新《高等教育法》虽然明确了委托专业机构开展评估，但是相关规定较为粗略。总体来看，对高等教育第三方评估机构的设立、运行尚未有细化规定，缺乏法律保障。因此，要建立健全高等教育评估有关法律法规，从根本上保证高等教育第三方评估机构健康发展。首先，加快修订《普通高等学校教育评估暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。在充分调研山东、云南、四川等省先后出台的《第三方教育评价办法或服务规范》基础上，重点修订《暂行规定》的“第五章学校内部评估”“第六章评估机构”和“第七章评估程序”，明确高等教育第三方评估机构的性质、职责和工作方式等内容，合理界定第三方机构与政府、高校的职责边界。其次，促进省级地方性法规出台。鼓励各地特别是第三方教育评估发展较快的省市先行先试、探索经验，如上海作为全国管办评分离试点地区，高等教育评估市场相对成熟，可考虑以地方立法的形式，出台《高等教育第三方评估条例》，明确省级政府及其部门、高校与社会在高等教育第三方评估中的权利与义务。最后，适时出台《高等教育评估法》。待条件成熟时，以立法形式确立第三方评估机构的合法地位，对第三方评估机构的权利与义务、组织构成、运行机制、监督制度等进行明确规定，确保第三方评估机构及其从业人员的行为有法可依，评估对象的合法权益受到法律保护。

2.加强政策扶持，完善评估市场

完善高等教育评估市场从买方、卖方、价格与创设公平竞争环境四个方面入手。一要扩大高等教育评估服务需求。一方面，政府要将工作重心转变为引导、鼓励和支持第三方评估机构参与高等教育管理，扩大购买服务范围，开放财政资金采购服务渠道，积极培育高等教育评估市场。另一方面，政府要鼓励高校与第三方评估机构建立协作关系，积极开展委托评估，主动利用第三方评估结果改进教育教学，形成“评估-反馈-持续改进-再评估”的长效机制。二要大力扶持高等教育第三方评估机构。在机构设立上，给予登记注册及税收减免优惠;在机构运转上，提供资金、数据、信息等方面的支持，对其工作中遇到的重难点问题进行针对性指导与帮助;在结果运用上，将第三方评估结果与高校经费投入、招生计划、课题立项、评奖评优等资源配置挂钩，提高评估结果使用效益。高校要加大“高等教育评估”方向研究生培养力度，为第三方评估机构发展提供人才支撑。三要规范高等教育第三方评估服务价格。由地方教育行政部门牵头，广泛调研省内外高等教育第三方评估机构的收费标准与费用支出明细。在此基础上，政府核定高等教育评估收费基准及上涨幅度，由各个机构综合考虑评估项目的难度系数、工作量等因素，根据需要自主定价。四要创设公平竞争环境。建立健全招投标制度，按照政府采购有关规定，采用公开招标、邀请招标、单一来源谈判、竞争性磋商等方式，引入市场竞争;创设公开透明、公平公正的市场竞争环境，实行优胜劣汰，引导第三方评估机构提升服务质量。

3.建立准入与退出机制，强化监督管理

加强对高等教育第三方评估机构的监管，把好“入口关”和“出口关”。在“入口关”上，成立专门的监管机构，开展机构资质认证。美国高等教育评估完全由第三方实施，但是其监管机构则是政府成立的官方机构。这种做法值得我国借鉴，由教育行政部门设立监管机构，负责开展第三方评估机构资质认证和信用等级评定。监管机构制定高等教育第三方评估机构资质认证标准，包括人员条件、启动资金、场所条件、运作规范等内容，向社会公布;由各机构自行向监管机构提出认证申请。监管机构按照接受申请-资格审查-现场考察-结果认定等程序，对具备条件的机构予以认证授权。只有通过资质认证的机构才能进入高等教育评估市场，接受委托开展评估。在“出口关”上，开展信用等级评定，实行退出机制。监管机构围绕第三方评估机构的专业能力、管理水平、服务质量、财务状况、社会声誉、满意度测评等方面建立信用评级指标体系，对通过资质认证、从业3年及以上的机构进行信用等级评定。根据评定结果实施分类管理，对信用等级高的机构，给予适当奖励;对操作不规范、弄虚作假甚至违规违纪等信用等级不达标的机构，建立“黑名单”制度，限期整改，整改不到位则强制退出评估市场。

（二）严格内部管理，提高自身竞争力

1.依法申请设立，坚持独立发展

一要坚持机构和人员独立。高等教育第三方评估机构要按照程序和要求向相关部门申请设立，成为独立法人实体，取得独立法人资格，对自身开展的活动及其结果承担法律责任。机构不隶属于任何政府部门或高校，具有独立的价值选择，是高等教育行业冷静的“旁观者”，价值无涉的“观察员”。第三方评估机构根据岗位需要，自主制定人员招聘条件，实施公开招聘，充分享有选人用人自主权。二要坚持经济独立。高等教育第三方评估机构是独立的经济实体，要在坚持公益属性的前提下，按照市场经济原则，积极拓展评估市场，加强评估服务宣传，提高服务资费收入。同时，通过寻求基金会、企业和社会捐赠、高校缴纳会费、出版刊物等方式拓宽资金来源渠道，确保经济独立。三要坚持行为独立。第三方评估机构主动参与市场竞争，以接受业务委托的形式提供评估服务。委托双方通过委托-代理关系产生契约合同，确立服务内容、服务质量和违约责任。第三方评估机构严格遵循合同约定，独立开展评估活动。

2.提升专业能力，实现专业发展

首先，加强理论研究。不断学习并掌握新政策、新理论和新技术，充分借鉴国外先进教育评估理念，把专业化理念内化为成员的价值取向、行为准则，形成专业意识;以课题项目为依托，加强理论研究，不斷提升理论水平;及时总结评估经验，建立评估反思改进机制，做到理论与实践结合、实践生成理论、理论指导实践。其次，优化专业团队。一要加快建设从业人员队伍。在专业构成上，覆盖教育学、管理学、心理学、统计学、计算机等专业背景;在学历结构上，具有本科学历的比例为100%，具有硕士研究生学历比例不低于80%，具有博士研究生学历比例不低于30%;在职称结构上，具有副高级以上和正高级专业技术职称人员比例分别不低于70%和30%。二要完善兼职评估专家队伍。在专家来源上，兼顾学科专家、教育管理专家、行业企业专家、社会代表等多元主体;在专家素养上，不但具备专业知识、评估经历和敬业精神，而且能够熟练操作计算机、使用网络评价系统。三要加强业务培训。坚持入职培训与专项培训相结合，落实评估人员“不培训，不上岗”。最后，提升专业技术和方法。有效利用互联网、云计算等技术，从多学科角度开发大型评估管理信息系统和评估技术工具;研发“互联网+评估”新型教育评估方式，创新高等教育评估技术服务路线，充分应对大数据时代的评估需要。在评估方法上，灵活运用结构方程模型、多层线性模型等教育统计方法，使评估更加准确科学。[16]

3.加强制度建设，促进规范发展

第一，完善内部管理制度。建立健全财务审计、人员聘用、组织管理等内部制度，明确各部门权限与职责，细化从业人员的工作范围与内容，强化服务意识和责任意识。[17]对于重大资金、重要人事、重大项目的安排使用，形成集体讨论决定机制，避免机构成为个人谋利工具。在权力、利益、人情面前自我约束，树立第三方评估机构良好的公众形象。第二，建立信息公开制度。在尊重研究伦理和保护研究成果的基础上，借助新闻媒体、网络、微信、报纸、期刊等平台，向社会公布评估标准、工作流程、评估方法、专家组成情况、现场考查过程和评估结果等信息。采用公开透明的方式，引导社会各界参与评估所有环节，主动接受社会公众和媒体的监督，提升第三方评估机构的透明度和公信力。第三，健全激励和约束制度。对自觉遵守行业规范、具有良好职业道德的评估人员采取一定的激励措施，进一步激发员工工作积极性。激励可从物质和精神两个层面进行，既注重在经济利益上给予相应回报;又在名誉、地位或岗位提升上加强引导和激励。约束是通过组织内外部的监督和来自市场的外在压力，使评估机构形成自我控制，在实现自身效益最大化的同时减少偷懒、欺骗等道德风险行为。[18]

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（责任编辑 赖佳）