权力规制视域下的校院两级管理改革路向研究

肖国芳

摘 要：在高校治理体系内嵌入权力规制理论与实践框架，从权力规制的视角，探索校院两级管理存在的问题及其改革路向。权力规制是现代大学内部治理的核心和基础，对于推动大学治理能力现代化具有多方面的功能。校院两级管理存在的关键问题在于责权利不平衡。强化权力规制，完善校院两级管理，就要清晰界定校院两级权责利关系;提高校院两级管理中权力规制的合法性;建立并运行学院内控体系，以民主责任制建设为方向完善学院治理结构;加强学院发展性评估，强化学校的统筹和监督功能。

关键词：权力规制;校院两级管理;准分权治理结构;治理能力现代化

高校治理结构及其功能变革，既是教育现代化的重要组成部分，又是高等教育发展的重要动力。十八届三中全会特别强调要“完善学校内部治理结构”。2018年，教育部等三部门印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，强调以制度建设保障高校整体提升，规范高校内部治理体系，推进管理重心下移。高等教育“管办评”分离，“权力下放，管理重心下移”，不仅仅是就政府和高校而言，就高校内部的校院两级管理来说也是应有之义。教育现代化语境下，高校寻求办学指标增长、秩序稳定以及在公平正义向度下的各类主体权利保障三重治理目标。校院两级管理体系的权力如何配置，事关高校综合改革成败和学院办学活力的激发。随着教育现代化进程加快，大学治理中的权力下移势在必行，高校对政府的依赖以及学校对学院的干预势必大幅减少。权力如何下放到学院以及如何对下放的权力监督制衡，既激发学院办学活力，又保证学校整体调控能力，需要构建完善的治理模式。在高校治理体系内嵌入权力规制理论与实践框架，不仅有助于在公共治理视角下探索校院权力规范运行机制，也有助于激发校院两级办学活力。本文试从权力规制的视角，探索校院两级管理存在的问题及其改革路向。

一、权力规制：现代大学内部治理的核心和基础

当前，学术界对于大学治理在高等教育改革发展中的积极作用是比较有共识的。从外部来说，有的学者主张通过大学治理来推进现代大学制度建设，再造政府对大学的管理流程，重塑政府与大学的关系。[1]从大学内部治理而言，有的学者认为要以治理机制来应对大学权力的失衡和冲突。[2]现代大学具有学术属性和科层属性的双重特点，是一个学术组织和科层组织的结合体。学术是大学安身立命之本，大学的学术属性最具有根本性，从大学的缘起来看它首先是一个学术组织，“刺激大学出现和成长的根本原因是对学术和科学的兴趣，是学习和了解世界的需求，是‘探索知识的欲望”[3]。与此同时，大学的科层管理也不可或缺，是随着现代大学规模和功能的扩展，大学为更有效实现其目标而赋予大学科层制结构中各管理层次，依据一定的规章制度、法律法规对大学中的非学术事务进行管理的能力或力量。[4]

规制，一般是指政府对公共事务进行治理的一种工具，特指公共权力机构对社会共同体的活动依法施加持续的管理与控制活动。[5]根据性质的不同，它可以划分为经济性规制与社会性规制。所谓公权力是指“国家机关及其授权机关为维护国家与社会的公共利益和调整各方主体的利益分配所拥有的权力”[6]。我国的《高等教育法》是1998年制定的，2015年进行了修订。无论是1998年制定之初还是2015年的修订都明确规定，高校应当依法自主办学，享有招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、科学技术文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等七项基本的办学自主权。高校的这些自主权是基于法律法规的授权，是政府主动让渡于高校独立行使的权力，具有公权力的性质。

大学内部的权力规制，是大学围绕自身办学使命和功能，依据一定的程序和规则在不同权力主体之间进行的权力分配、确定、制约与控制等活动以及在此过程中形成的权力运行与互动机制，它是现代大学内部治理的核心和基础。权力规制对于推动大学治理能力现代化，至少可以发挥以下四个方面的功能。

一是导向和确权功能，通过权力规制大学可以明确权力运行的方向，学术权力及行政权力的如何分野与耦合，学校与学院的决策权如何配置，不同的导向在一定程度上反映了学校的治理水平;权力规制可以能够明确大学内部权力主体之间的权利、义务和责任，明确行政权力和学术权力的适用范围及局限性，最大限度地满足学院和学校职能部门各自的关切和诉求。

二是预期和协调功能，通过权力规制明确相应权力主体的职责和权力范围，学校职能部门和学院厘清“必须为”“不可为”的权责边界，形成有关未来行动框架或问题事情处理模式的稳定预期，从而有利于构造相对稳定的办学秩序;权力规制能促使复杂的校院关系更加简约和清爽，有利于学院和学校职能部门的协调，进而降低双方或多方的“沟通成本”，“制度的一个功能就是使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，不同个人之间的协调也就更易于发生”[7]。

三是激励和自律功能，通过权力规制赋予学院制度化的信赖和自主权，可以有效激发学院积极性和创造性，按照办学规律去谋划和实现自身发展，减少对学校环境特别是人为因素的依赖，从而更有效率地开展外部竞争、资源获取和学院内部的布局和优化;权力需要自律和他律，通过权力规制学校职能部门和学院，更好地实现自律，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制。

四是保护和评价功能，通过权力规制规范学院和学校职能部门的权力界限，从而构建清晰的权责利关系结构，确保在规制范围内哪些事项自主作為而且不被干扰，“保护各种个人自主领域，使其免受外部的不恰当干预，……制度保护着个人自由”[8]，也有利于在遵守权力规制的前提下建立改革创新试错容错机制。通过权力规制，有利于营造公平的校内学院竞争环境和建立科学的绩效评价体系，在规制范围内公平地同台竞技，减少特事特办和“寡头学院”现象，从而科学检验学院的自主发展能力和治理水平。

二、责权利不平衡：校院两级管理存在的关键问题

校院两级管理是指高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级。通过学校分权和重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。[9]校院两级管理体制是目前我国高校普遍采用的内部管理模式，有的高校还将此写进了大学章程，“学校实行校院两级管理体制，根据学院（系）的办学目标、办学成本和办学绩效配置资源”[10]。责权利不平衡是当前校院两级管理存在的关键问题，主要表现在校院之间不平衡、学院之间不平衡、权责不平衡等。

（一）学校与学院权责不平衡，学校职能部门权力相对集中

我们从现代大学制度改革、人事制度改革、人才培养改革、科研管理改革、国际化办学改革、资源配置模式改革等几个维度考察调研了学校和学院之间的权力分配关系，发现很多关键权力集中在学校的职能部门。在“放管服”改革背景下，虽然有一些改观，但是还远远不够，过去的问题至今仍然存在。校院两级管理中普遍存在“一般事务管理以及行政基本运行经费支配权已经逐步下移至学院，但重要财务、重要人事、重大办学事项的管理权仍然相对集中在校级”[11]的现象。也就是说，在高校的内部管理中仍然存在学校职能部门权力相对集中的问题，“权力集中学校”“校院分权不够”是当前校院两级管理中突出的问题，制约和阻碍了学院办学活力的释放，也是“院为实体”改革难以深入推进的重要因素。

学校职能部门权力相对集中，原因是多方面的。一方面，是科层管理组织中多年管理上的惯性思维因素，职能部门具有强烈的当好学校“守门员”意识;另一方面，是职能部门权力的需要，在戴维·麦克利兰的需要理论中，“权力需要是影响或控制他人且不受他人控制的需要”。给管理者带来最大满足的是通过权力和个人的影响力对他人達成组织目标的影响。在组织中，管理者往往非常渴望并不遗余力地通过自己对他人的影响协调大家共同努力去完成组织的目标与任务。

（二）学院发展不平衡，学院权力配置一刀切制约发展活力

高校内部治理体系现代化，必须理顺校院两级管理关系，在这其中学校对各个学院的权力配置是无法回避的话题。我国的高水平大学与世界著名大学有着很大不同，即学院数量比较多。有学者对30所世界著名大学进行研究发现，平均设有9.7个学院，其中6所大学的学院数量在5个以下（含5个）。[12]从我国36所双一流A类大学学院设置来看，绝大多数都有20多个学院，最多的达到46个学院。这么多学院，如果政策上一刀切、一视同仁地管理，既不科学也不公平。

在校院两级管理中，政策性制约比资源性制约更深刻地影响学院的长期发展。[13]人、财、物是维持办学的基础性资源，学校往往按照公平原则，按照师生规模对学院进行投入。从学院个体角度上来说，往往希望更多的政策倾斜，也都能找到争取特殊照顾的理由，传统优势学院强调自己贡献大应该重点支持，新兴弱势学院强调刚刚起步嗷嗷待哺，在政策上学院都希望学校给予本学院“特事特办”。学院差异是推进校院两级管理的难点，学院发展阶段和治理水平参差不齐，对各学院政策上一刀切、一视同仁地对待是有悖于公平的。由于各学院治理水平和学科发展情况千差万别，一刀切、一视同仁的政策无法适用于所有的学院，因此应该在权力配置中更多地考虑分类指导，实施分类管理，选择性地增强、个性化地供给，以切实激发学院办学活力。

（三）权责下放不同步，影响校院两级管理效能

校院两级管理，本质上是权力、责任以及利益在校院之间和各个不同利益群体之间的分配与制约，体现它们相互间的权力作用关系、责任分担关系和利益博弈关系。权力下放是校院两级管理的题中之义，否则也就不用搞成两级管理也就不需要分级了，在这一点上是比较有共识的。但是在讨论具体哪些权力和资源应该下放，如何下放时会产生较大的分歧，学校职能部门与学院之间的信赖基础还不够。

不少学院抱怨学校机关职能部门把繁琐的行政事务都下放了，但是学院渴望的核心权力依然抓得很牢。对于行政事务，职能部门希望下放给学院，学院则希望留在职能部门，担心下放学院会增加负担和压力;对于核心权力，学院希望下放下来，职能部门则希望留在学校，担心学院“接不住”“用不好”。学院在争取权力和资源时，强调“院为实体”的理由，在回避事务和麻烦时擅长回避“院为实体”的概念。职能部门在下放权力和行政事务时往往选择性下放，学院在接受权力和行政事务下放时也是习惯于选择性接受。这种权责下放不同步，权责利分割的取向必然影响校院两级管理效能。

三、基于权力规制的校院两级管理改革路向

权力规制，旨在规范校院权力运行机制、促进管理机制的高效运行，激发校院两级办学活力。它是规范权力而不是控制活力;是完善现代大学治理体系，而不是抑制校院两级管理创新。

（一）清晰界定校院两级权责利关系，推进管理重心下移学院

完善校院两级管理，核心任务是要在学校和学院之间进行科学合理地责权利界定和划分，既包括行政方面的、也包括学术方面的，具体来说就要在职能部处与学院之间、学院与学院之间、学科与学科之间构建新型的责权利分配与制约模式。当前，高等学校办学规模不断扩大，甚至异地办学、特区学院也不断涌现，依靠学校职能部门进行高度集权的管理模式已经脱离校情，所造成的弊病越来越突出，成为影响学校持续发展的制度障碍。

校院协商互动、协同治理、分权制约、责权对等，是现代大学善治的重要理念精神。这要求高校按教育规律和学科发展规律办事，赋予学院以权能，强化学院责任体系，尊重学院利益。以放权为核心优化校院两级管理，但保障学校整体调控能力;以让权为主轴激发学科发展活力，但保障学校长远利益;以确权为要义规范各类治理主体权责，但保持稳定与变革的张力。要推进“院为实体”改革，使学院具有自主培养学生、评聘师资、管理学术、开展对外交流和配置院内资源权等权力，成为集人才培养、科学研究、师资建设、科研开展、财务运行等职能于一身的实体性机构。突破校级集权管理的模式，需要扩大学院和学科的自主权，实现学校管理重心与权力的下移。校级层面集权过重，对学院干预和控制太多，学院和学科就会缺乏微观运行的目标和动力机制，从而制约大学整体的创新空间。学院和学科只有享有自主权和自由活动空间，权益得到保障，才会有向外部参与竞争的动力和在内部实行创新的活力。学校对学院要加快简政放权步伐，“当放则放，应放尽放”，以放权为常态，以不放为例外，确保“放下去”。学校职能部门主要做好规划、服务、监督和风险管控，推进学院提高自主办学能级，确保“接得好”，激发学院、学科和广大教师的活力。

（二）提高校院两级管理中权力规制的合法性，增强执行效率

合法性（Legitimacy）是制度理论的重要概念之一。英国著名政治学者斯托克认为：“权力要合法……必需有三个条件：符合既定的规则;规则本身经受得起以共有的信仰为参照而进行的检验;以及下属——尤其是其中最重要的成员——对特定的权力关系明白表示同意。” [14]也就是说，权力合法性是人们内心对规则的认同和遵守。校院两级管理涉及方方面面的责权利关系，必须要广泛凝聚共识、制定严谨的权力清单和权力运行规则、并征得各个利益主体的同意，才能增强对权力规制的认同和遵守。现代善治的基本价值构成治理的核心价值体系，包括合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐等。[15]只有内化于高校各类治理主体并体现在校院两级管理的规则和程序设计之中，一个良好的、有效的校院两级管理体系才能真正建构，从而推动高校治理的三大目标实现。

在校院两级管理中，责权利的统一是一个复杂的过程，不可能一蹴而就也不能自然形成，职能部门的权力下放也不可能那么自觉和那么乐见其成。从“政治人”和“经济人”的视角来分析，无论是学院还是职能部处都希望尽量多一些权力、少承担一些责任和事务。如何推进权力下放学院、如何推进职能部处与学院责任分担、如何合理配置利益格局，就需要从学校层面来制定一种秩序和规则，推动学校各种利益主体进入法治思维框架。法治思维从本质上来说是“理性思维、正当性思维与系统性思维的统一，它要求人们在作出相应决策时按照法治要求而非人治思维和权力思维等其他要求来选择自己行为”[16]。

学校是由不同的主体（例如不同的学院、学科、职能部门）、不同功能领域（例如人才培养、科研工作、人事工作、对外交流）组成的，要用超然于各种利益之上的秩序和规制来规定不同主体和不同领域之间的边界，规范它们之间权力、责任、利益的关系。这样才能发挥规制的导向和协调功能、预期和保护功能，增强学院在自主办学中的预见性、减少不确定性，使他们对未来有明确行为预期。

（三）建立并运行内控体系，以民主责任制建设为方向完善学院治理结构

学院权力是由学校授权并向学校负责，而且学院的责任链条和问责体系应当完整有效，无人负责就容易陷入学院治理的“无政府”状态。内部控制是保障学院权力规范有序、科学高效运行的有效手段。随着”院为实体”的推进，管理重心的下移，学院拥有的权力、资源和自主性大大增加，必须推进学院内部控制建设，建立健全科学高效的制约监督体系，在激发学院活力的同时规范学院行为。公共选择理论的主要代表人物布坎南主张，要制约掌权者的权力和行使权力行为，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的追求者，这在学院治理中同样不可忽视。既要防止政治权力对学术权力的侵蚀干预，也要防范学术权力对政治权力的架空虚置，警惕和控制学术权力持有者对本专业、本学科、本学院的非公平性偏好与庇护。建立高效能决策执行系统与决策反馈系统，健全学院学术共同体组织系统，健全师生监督渠道和运行机制，加强学院制度化建设和风险管控举措。

学院承接了学校下放的权力和资源，就必须承担相应的发展责任。学校要完善现代大学治理体系，指导学院加强内控体系建设和风险管理朝着学校内部治理体系和治理能力现代化的目标，在放开放活的同时，加强学院和学校的制度完善，防范风险，特别是要加强对学院内控体系建设和风险管理的指导、评估和监督。在人类历史中，“对权力的节制”是一个悠久的难题。伯特兰·罗素认为仅局限在政治条件方面并不能找到圆满解决节制权力的办法，还需要考虑经济条件、宣传条件、心理和教育条件等方面。[17]

推进学院行政机构改革，健全“院为实体”改革支撑体系，根据财权、人事权、事务权的下放情况和学院发展需求，推进学院行政机构和人员配置改革。以服务、规划、评价为导向，对校院两级管理进行机构、功能、流程和管理体系的再造，以适应管理重心下移的学校治理体系现代化。

（四）加强对学院发展性评估，强化学校的统筹和监督功能

随着校院两级管理改革的深入，学院的实体化越来越强，学校职能部处的职能将更多地从直接管理中退出，转向规划统筹和监督评估，工作的重心是实现目标管理，强化过程监督，突出评估与考核。学校下放权力与资源，目的是激发学院活力和自主性，但权力和资源的下放与学院的治理水平和内控能力密切相关。

学校要加强对学院发展性评估，特别是要用好负反馈调节机制，确保信息沟通的多通道和平衡纠偏机制。校院沟通中如果只有单一的信息沟通渠道，学院就会经常性地对政策执行效果“报喜不报忧”和“秀亮点”的正反馈，这样容易使错误的决策得不到及时的纠偏从而影响高校治理的效能。政策执行效果在多大程度上满足了预期目标，需要通过相对独立的评估评价反馈给学校决策层以便影响其下一波的政策调整或政策延续。对权力下放和资源配置的统筹与评估，建立和完善学院发展评价体系，积极开展第三方评估并根据评价结果对权力与资源配置进行调整。指标体系的设立应该从规模、质量、结构与效益等方面，設定周期和年度规划目标，重点对学院的治理能力与发展潜力进行考核，强调学院的发展规划与远景目标的统一，注重对学院的成长性评价。防止学院对下放权力的无序运行，杜绝资源浪费，守住底线，管控风险，切实激发学院办学活力。

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（责任编辑 赖佳）