推进育儿服务社会化的意义和路径

◎邱 婕

2019年，全国政协十三届二次会议第三次全体会议上，民革中央副主席高小玫做了题为 “实现幼有所育关系国家未来”的大会发言。她在大会发言中表示，实现幼有所育关系国家未来，不仅要补托育服务短板，更应将其纳入基本公共服务体系。

自我国进入老龄化社会后，人口问题日渐突出。2017年我国全年出生人口1723万，比2016年公布的1786万少了63万，下降了3.5%。这一数据，高于 “十二五”时期年均出生1644万人的水平，其中二胎的出生人数上升至883万人，比2016年增加了162万人，二胎人数占总新生人口数量的51.2%，比2016年增加了11%，超过了一胎人口出生数量。2018年，我国出生率和人口自然增长率继续呈现双降态势。

我国实行计划生育基本国策的三十余年间，人口自然增长率大幅下降。但随着时间推移，人口老龄化、劳动力不足等问题日渐严峻。为了应对国情的变化，党和政府在近年来加快了对计划生育政策的调整。2013年11月， 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩政策于2016年1月1日起正式实施。我国人口国策从 “只生一个好”转向了 “两个娃娃好”。

全面二孩政策实施的第二年，统计数据却不乐观。一孩出生数量竟然低于二孩，这说明85后至95前新一代年轻人的生育观念发生了根本性改变，这批人要第一个孩子的愿望，甚至低于70后至85前要二孩的愿望。如果70后、80后这批家长的二孩愿望释放后，到了90后、00后处在主要生育年龄段时，二孩数量将会大幅下降。上述两个问题，意味着未来我们国家整体新生儿数量增长将呈现长期的下降趋势，我国老龄化问题会越来越严重。

对于这一关系国家民族根本的大事，已经引发社会各界的高度重视，成为近年来全国 “两会”的热点议题。对此，本文不再赘述。本文将着重从完善我国公共服务体系和提高人口素质两个角度，对加快发展我国育儿服务社会化做出思考和提出建议。

一、推进育儿服务社会化的必然性

1.以人民为中心，需要育儿服务社会化

2017年笔者主持的家庭育儿需要调研中，共向上海市有关家庭发放问卷311份，回收了274份，剔除24份婚姻状况为未婚的无效问卷，并将年龄设定为25～45岁后，得到有效问卷187份。

从生育意愿看，非常愿意和愿意生育二孩的女性仅占到9%，明确表达非常不愿意的占到20%，选择不愿意的高达50.9%。女性的二孩意愿可谓非常低，男性的二孩意愿则显著高于女性，选择非常愿意和愿意生育二孩的男性合计29.8%，非常不愿意生育二孩的男性为12.9%。

男性二孩生育意愿是女性的3倍的主要原因是，女性承担了主要的幼儿照顾工作。中国是一个全世界女性劳动参与率最高的国家，这意味着在中国城市中女性全职育儿的比例非常低，女性面临着 “育儿”与 “就业”的双重压力。

从调查问卷看，精力问题是制约生育意愿的重要因素，尤其是对女性的影响。高达70.59%的家庭选择没有精力照顾孩子是不考虑生育的原因之一。在对女性的问卷中，67.3%的女性不愿意做全职妈妈照顾孩子，仅10%的家庭表示有这样的全职带娃成员。

从我国现实情况看，由于我国缺乏对 “家庭主妇”的制度性保障，要求我国女性从工作中退出回到家庭全职育儿是不现实的。例如，日本将家庭主妇作为 “第三号被保险人”加入国民养老金，在年老时可以领取养老金，并在离婚时可分割养老金等。一些企业还会将部分丈夫的工资直接支付给家庭主妇，以给予经济保障。日本的高主妇率是其国家体系支持的结果。

从人民群众的切实需要看，调研中58.2%的家庭希望获得外部托育机构的服务。但现实情况是，目前仅有1.6%的家庭的孩子由社会机构照顾。祖父母的 “隔代养”成为主力军，达到79.14%。但对于目前 “隔代养”的模式，两代人都表示属于无奈的选择。不少祖父母表示养育第三代使他们身心疲惫，操劳了一辈子的他们更希望在身体健康的时候享受自己的生活。更何况随着我国延迟退休制度的执行，未来 “隔代养”的可能性将进一步降低。

家庭对社会育儿机构的需求，特别是0～3岁阶段的需求日渐突出。通过育儿服务社会化帮助家庭解决实际问题，是有待回应的民生需求。

2.优先发展教育，需要育儿服务社会化

2018年11月， 《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台，这是新中国成立以来，第一个以中共中央、国务院名义印发的关于学前教育工作的文件。文件开宗明义的提出， “学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。

国外学者经过20多年的研究发现， “高质量的儿童照料机构不会对儿童产生危害，事实上低收入家庭的儿童的认知发展还会得到改善。日本著名教育社会学家门胁厚司，针对日本社会越来越多的“宅人”现象，提出了青少年的 “自闭症化”观点，即普通的孩子呈现出自闭症儿童的特征倾向。日本是著名的 “少子化”社会，家庭幼儿数量较少，这与我国因独生子女政策造成的 “少子化”家庭情况类似。诸如冷漠、自私、缺乏爱心、沉迷于网络等加诸于现代青少年身上的标签。其实都与他们生活的社会环境有着密切的联系。

为了弥补现代家庭育儿功能的不足，2010年，日本政府发布了 《育儿理念》，其最大的特征就是完成了 “家庭育儿” “家长育儿”向“社会育儿”的理念转变，改变了传统把育儿的所有职责都锚定在家庭的观念，确立了为青少年提供一个安心、安全的生长环境是父母与社会的共同职责这一基本理念；其基本方针是通过构筑覆盖整个人生周期和生活范围的社会支援体制，建立一个社会整体参与的育儿支援体系变 “孤独育儿”为 “社会共同育儿”最终达到促进孩子和家长共同健康成长的目的。其中一个重要措施就是构建一个拥有多元化育儿服务网络的社会，充分利用社会资源加强区域育儿网络的构建。

3.实现美好生活，需要育儿服务社会化

2019年2月，国家发改委等18个部门联合印发了 《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》 （以下简称 《行动方案》），提出到2020年我国将基本实现基本公共服务能力全覆盖、质量全达标、标准全落实、保障应担尽担，实现非基本公共服务付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管的目标。

然而，按照18部委的 《行动方案》，托育服务属于 “非基本公共服务”范畴，未纳入基本公共服务范畴。所谓基本公共服务是指，一定经济社会条件下， 为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务， 是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。非基本公共服务，属于政府鼓励发展，但不属于政府兜底性保障服务的范围。

自上世纪90年代以来，我国已经逐步开始“社会福利社会化”的建设。1999年民政部出台了 《社会福利机构管理办法》、2000年国务院颁布了 《关于加快实现社会福利社会化的意见》。其中，近年来我国养老服务的发展成果尤为突出。可以这么说，我国养老服务的社会化体系已经纳入国家顶层设计中，并已初步建立起来。

然而，反观我国育儿服务的社会化，与养老相比还处于萌芽阶段，成为现有福利社会化的薄弱环节。从理论而言， “幼”与 “老”作为需要社会福利帮助的群体，其性质是一样的。从发达国家的经验看，育儿服务的社会化在许多国家已经建立起来。如1998年英国政府提出了 《国家儿童保育战略》 （The National Child Care Strategy） 和 “确保开端” （Sure Start） 计划。2006年起，免费教育延伸至所有1～3岁儿童，2010年起要确保每个社区都有一家政府创立的 “确保开端儿童中心”。美国则早于1964年起就实施了 “提前开端计划” (HEAD-START)，1995年该计划延伸至3岁以下儿童。

从实现 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出的，基本公共服务涵盖从出生到死亡各个阶段，贯穿一生不同领域的基本生存与发展需求。公民从0岁开始，就应该获得相应的公共服务。我国公共服务体系应尽快补齐短板，达成贯穿一生的目标。

二、推进我国育儿服务社会化的建议

我国托育服务长期欠账。托育机构稀少，专业化育儿服务、师资皆缺乏。社会体制转型后，曾经的单位托儿支持体系亦基本不存。OECD国家的数据表明，家庭福利投入与生育率正相关，0～2岁入托率越高生育水平越高。在课题组对某高校附属托儿所的调研中发现，其中一个托班供给18位2～3岁儿童，其中二孩为14人，占到总人数的77%。远远高于社会平均家庭二孩率，女性二孩生育意愿较社会水平高出8倍之多。通过进一步访谈发现，家庭愿意生育二孩的主要原因是，通过校办托育机构切实解决了家庭的育儿压力。这都说明，3岁以下托育服务是影响生育率的重要因素。而随着经济发展，育儿要求也远不止于简单照料，还需要更安全、更专业。因此在建立基本幼育制度的进程中，首要的是高水平重构托育社会支持体系。

1.设立专门机构，保障托育服务安全

安全是托育的首要目标。相关规范、监管标准、主管部门职能的设定，均需充分关照托育的保育特性。如借鉴别国设有专门的家庭事务部、儿童福利局，我国应加快建立幼育专职管理。建议比照民政部将设立的养老服务司，研究设置托育专职部门，逐步形成我国儿童福利的部门专管。

当然，鉴于婴幼儿的发育特点和生理特征，家庭在托育服务体系中具有基础核心性地位，始终是最基本的照料主体。在家庭育儿的核心地位上，大力发展社会育儿方式，比如企事业单位的辅助育儿，社区育儿，市场提供育儿服务等。对于0～3岁儿童来说以家庭为主，社区为辅，发挥市场作用，提供满足需求的托育机构。对于3～6岁儿童乃至学龄儿童则是以学校为主、社区为辅的方式，根据婴幼儿不同年龄阶段的特点进行设计。

2.增加公共供给，构建社会托育体系

落实18部门 《行动方案》任务，强调公办托育是政府托底的、普惠的服务，提供最基本的服务，或课程试验示范。托育以基本公共服务为取向，要求基本、普惠、公平、规范。按照 《行动方案》部署，加强托育服务师资培养，强化规范、强化监管。公共政策、资源、财力的支持和分配，应平等对待各类托育机构，符合要求，即可获得如场地、政策补贴等支持。让机构各展所长，营造健康的托育服务生态。

在育儿社会化过程中，政府既为 “服务者”，发挥引领和示范作用，亦为 “组织者”，支持、鼓励、扶持育儿服务事业和服务机构的建立和发展。一是政府直接投资，新建普惠性和示范性的育儿机构，落实兜底保障。二是加大公办民营或公建民营的育儿服务。三是通过购买服务、减免税收或资助等优惠措施，推动社会力量开办幼托机构。鼓励有条件的单位或写字楼以不同的运作模式，提供可信赖的、灵活的托育照料服务，为职工特别是女职工提供空间上的育儿便利，解决她们工作与育儿的矛盾冲突。

3.引入社会力量，构建多元育儿体系

市场化的托育服务在整个服务体系建构中占最大份额，可为更多有需求的家庭提供婴幼儿的日常照料服务。一是民办营利性托育服务机构，在工商部门注册，费用由需求方自理，为入住的婴幼儿提供保育和早教服务。有关部门需从政策支持、税收优惠、资源配置等方面加以扶持，从体制和机制上加强监管。二是民办非营利机构，在民政部门注册，托育费用由需求方和政府分担。三是发展 “邻托”服务，为居民提供便捷和灵活化的服务，满足早送、晚托、临时托育等多样化的服务需求。