我国检验检测机构资质认定的法律渊源和历史发展

沐晓馥

【摘要】检验检测机构资质认定是我国检验检测市场的基本准入制度，从上世纪80年代产生以来，经过30多年的发展，已日益成为社会经济建设和发展的重要组成部分。本文梳理了检验检测机构计量认证、审查认可、资质认定的法律渊源，明晰了其历史发展脉络，以为相关工作者提供参考。

【关键词】检验检测 资质认定 渊源 发展

0 引言

检验检测机构资质认定制度是我国检验检测市场的基本准入制度，是依据《计量法》、《认证认可条例》等法律法规，以相关国家标准为要求，按照《行政许可法》规定的程序开展的行政审批项目。向社会出具具有证明作用的数据和结果的检验检测机构，应当依法经国家认监委或者省级资质认定部门资质认定。该制度起源于上世纪80年代，经过30多年的历史积累，检验检测服务范围已全面涵盖国民经济行业分类的20个门类，96个大类，检验检测行业日益成为社会经济建设和发展的重要技术支撑，为提升供给质量、推动高质量发展提供重要技术力量。

1有关概念

认证certification，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。（《认证认可条例》）

认可accrediation，是指由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格，予以承认的合格评定活动。（《认证认可条例》）

计量认证CMA China metrology accreditation：计量认证是指政府计量行政部门对有关技术机构计量检定、测试的能力和可靠性进行的考核和证明。（《计量法实施细则》）

审查认可CAL China accreditation of laboratory：县级以上政府标准化行政主管部门，可以根据需要設置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否符合标准进行检验。（出自1988年版《标准化法》第十九条，后新版《标准化法》取消此概念，但在《产品质量法》及相关部门规章中仍涉及“审查认可”含义。）

资质认定，是指省级以上质量技术监督部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定，对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。资质认定包括检验检测机构计量认证。（原国家质检总局第163号令第二条）

检验检测机构，是指依法成立，依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。（原国家质检总局第163号令第二条）

2 法律渊源和历史发展

20世纪80年代我国由计划经济向市场经济转型，为了加强对产品质量的保证、规范检测市场行为、适应社会建设发展的需要，我国加快了对检验检测市场的规范和管理。

2.1 计量认证的渊源和发展

计量认证起源于20世纪80年代，是政府对凡是为社会提供公证数据的检验检测机构（实验室）进行的强制考核，是一种行政许可。

1977年，为统一我国的计量制度，健全全国计量体系，使计量工作适应社会建设发展的需要，国务院发布实施《计量管理条例（试行）》。条例的实施加强了管理，统一了量值，使计量测试与生产建设相结合。条例要求建立计量基准器、标准器，组织量值传递和测试工作，以保证国家计量制度的统一和计量器具的一致。

1985年，第六届全国人大通过《计量法》（1985年9月6日通过，后经五次修正，目前版本为2018年10月26日修正版），目的在于加强计量监督管理，保障国家计量单位制的统一和量值的准确可靠，有利于生产、贸易和科学技术的发展，适应社会主义现代化建设的需要。其中第二十二条首次出现计量认证的含义：为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试能力和可靠性考核合格。《计量法》说明，对为社会提供公证数据的检验检测机构（实验室）要实施严格的技术考核，确认其是否真正具备同检验工作相适应的计量检定、测试能力和可靠性。也是国家凭借政府质量技术监督部门的行政和计量技术手段，来评价检测机构是否真正具有为社会提供公证数据的条件和资格，是一项技术性很强的法制监督工作。

1987年国务院批准《计量法实施细则》（国务院令第698号）（1987年1月19日国务院批准，后经三次修正），该条例首次定义计量认证。第二十九条，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证。第五十六条，计量认证是指政府计量行政部门对有关技术机构计量检定、测试的能力和可靠性进行的考核和证明。同年，国家计量局发布《产品质量检验机构计量认证管理办法》，这样，计量认证工作有了适应的法律法规、规章规范。

1990年国家技术监督局发布JJF 1021《产品质量检验机构计量认证技术考核规范》，适用于产品质量检验机构的计量认证，也适用于自愿申请计量认证的其他类型的实验室。规范提出了通过计量认证要进行的准备及计量认证考核的标准。规范参考了ISO/IEC导则25：“对测试实验室技术能力的通用要求”：ISO/IEC导则38：“验收测试实验室的基本要求”等国内外有关的实验室认证文件。

随着计量认证的开展，要求认证的单位越来越多，为了满足认证工作的需要，也为了调动各部门的积极性，经国家技术监督局授权，先后于1987年成立了计量认证铁道评审组，1988 年成立了有色金属计量认证评审组，1989年成立轻工评审组和地矿评审组，由他们在计量部门的协助下分别组织对已提出申请的该部门的质检机构执行计量认证;并继续在船舶、农业、冶金等部门推广。从1989年到1990年先后成立了船舶、农业、冶金、机械、电子、汽车、电力等十几个行业评审组，从而大大加快了计量认证的步伐。

计量认证的产生和发展适应了计划经济向市场经济转变中形成的检测市场的需要，是政府对产品质量进行监督管理的需要，是检测机构自身发展的需要。

2.2 审查认可的渊源和发展

审查认可即审查认可/验收同样起源于20世纪80年代，是质量技术监督部门根据有关法律法规的规定，对其依法授权或依法设置承担产品是否符合标准的检验任务和承担其他标准实施的监督检验任务的检验检测机构（实验室）进行合理规划、界定检验任务范围，并对其承担的检测条件和能力进行考核后，准予其承担法定产品质量检验工作的行政行为。其中，对技术监督局授权的非技术监督系统的质检机构的授权称为“审查认可”;对技术监督系统内依法设置的质检机构的考核称为“审查验收”。

1986年，为加强对产品的质量监督，促进企业贯彻执行产品技术标准，提高产品质量和经济效益，以适应现代化建设和人民生活的需要，国务院批准实施《产品质量监督检验测试中心管理试行办法》，开始开展审查认可/验收工作。各省、市、县纷纷建立了专门的产品质检所，国家和省级也授权了一些国家质检中心和省级质检站。

1988年《标准化法》首次定义审查认可，其第十九条，县级以上政府标准化行政主管部门，可以根据需要设置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否符合标准进行检验。法律、行政法规对检验机构另有规定的，依照法律、行政法规的规定执行。（注：新版《标准化法》（2018年1月1日实施）取消原第十九条。）

1990年发布的《标准化法实施条例》（国务院令第53号令），明确了对质检机构的规划、审查工作。条例第二十九条，县级以上人民政府标准化行政主管部门，可以根据需要设置检验机构，或者授权其他单位的检验机构，对产品是否符合标准进行检验和承担其他标准实施的监督检验任务。检验机构的设置应当合理布局，充分利用现有力量。国家检验机构由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门规划、审查。地方检验机构由省、自治区、直轄市人民政府标准化行政主管部门会同省级有关行政主管部门规划、审查。处理有关产品是否符合标准的争议，以本条规定的检验机构的检验数据为准。条例说明，在对技术监督系统依法设置的检验机构叫“审查验收”;对行业的检验机构叫依法授权，称为“审查认可”，使用CAL标志。

1993年人大常委会通过的《产品质量法》，其第十九条明确提出了质检机构的市场准入条件：产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量检验工作。

总之，审查认可是政府依法行政的有效手段，为社会主义经济建设的发展提供技术保障，促进质检机构提高检测能力和管理水平。

2.3 资质认定的渊源和发展

继1985年《计量法》、1987年《计量法实施条例》要求实施“计量认证”工作;1988年《标准化法》、1990年《标准化法实施条例》、1993年《产品质量法》要求实施“审查认可”工作之后，国务院于2003年发布《认证认可条例》（国务院令第390号），旨在规范认证认可活动，不断提高产品、服务的质量和管理水平，促进经济和社会的发展。条例第十六条提出了资质认定的概念：向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室，应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，并依法经认定后，方可从事相应活动，认定结果由国务院认证认可监督管理部门公布。

为了贯彻落实该条例，规范行政许可职能，统一行政审批程序，实现对实验室和检查机构资质认定的有效监管，2006年2月国家质检总局第86号令颁布了《实验室和检查机构资质认定管理办法》，该办法明确将“计量认证”和“审查认可”纳入“资质认定”。办法第二条，实验室和检查机构资质，是指向社会出具具有证明作用的数据和结果的实验室和检查机构应当具有的基本条件和能力。认定，是指国家认证认可监督管理委员会和各省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门对实验室和检查机构的基本条件和能力是否符合法律、行政法规规定以及相关技术规范或者标准实施的评价和承认活动。第六条，资质认定的形式包括计量认证和审查认可。计量认证是指国家认监委和地方质检部门依据有关法律、行政法规的规定，对为社会提供公证数据的产品质量检验机构的计量检定、测试设备的工作性能、工作环境和人员的操作技能和保证量值统一、准确的措施及检测数据公正可靠的质量体系能力进行的考核。审查认可是指国家认监委和地方质检部门依据有关法律、行政法规的规定，对承担产品是否符合标准的检验任务和承担其他标准实施监督检验任务的检验机构的检测能力以及质量体系进行的审查。（该办法取代《产品质量检验机构计量认证管理办法》（国家计量局发布1987年7月10日实施））（该办法2015年废止，被《检验检测机构资质认定管理办法》替代。）

2009年，国家发布《食品安全法》，第八十四条规定：食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。

为了规范检验检测机构资质认定工作，加强对检验检测机构的监督管理，2015年4月国家质检总局第163号令颁布了《检验检测机构资质认定管理办法》（以下简称第163号令）。该办法再次定义了资质认定，删除了审查认可CAL的表述。办法第二条：本办法所称检验检测机构，是指依法成立，依据相关标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。本办法所称资质认定，是指省级以上质量技术监督部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定，对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。资质认定包括检验检测机构计量认证。另有2015年6月《食品检验机构资质认定管理办法》（国家质检总局第165号令）规定：第七条，食品检验机构应当按照国家有关认证认可的规定依法取得资质认定后，方可从事食品检验活动;第八条，食品检验机构应当符合国务院食品药品监督管理部门规定的资质认定条件。计量认证、审查认可、资质认定的渊源见表1。

为贯彻落实质检总局第163号令，落实国务院有关深化检验检测机构资质许可改革要求，切实履行检验检测机构资质认定与监管工作职责，进一步简政放权，营造公平竞争、有序开放的检验检测市场环境，推动检验检测高技术现代服务业做强做大、健康发展，保证检验检测机构资质认定各项改革措施顺利到位，国家认监委出台一系列规范性文件：2015年7月31日《国家认监委关于实施<检验检测机构资质认定管理办法>的若干意见》、《国家认监委关于印发检验检测机构资质认定配套工作程序和技术要求的通知》;2016年6月2日《國家认监委关于印发<检验检测机构资质认定评审准则>及释义和<检验检测机构资质认定评审员管理要求>的通知》;2016年8月8日《食品药品监管总局 国家认监委关于印发食品检验机构资质认定条件的通知》;2017年1月3日《国家认监委关于进一步明确检验检测机构资质认定工作有关问题的通知》;2017年2月8日《国家认监委关于印发检验检测机构资质认定相关配套文件的通知》等等。

3 资质认定制度归口监管部门的发展

1978年，国务院批准成立国家计量总局，直属国务院，职责是统一国家计量制度，统一国家量值，统管全国计量工作。1982年，国家计量总局改为国家计量局，不再列为国务院直属机构。1988年，第七届全国人大决定，把国家标准局、计量局、国家经委质量局合并组成国家技术监督局，直属国务院。同年国务院机构改革，在原国家技术监督局基础上成立国家质量技术监督局，将原各工业部门的质量管理、质量监督、生产许可等职能统一管理。2010年4月，在我国即将加入WTO的大背景下，国务院将原国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建国家质量监督检验检疫总局，同时成立国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，由国家质检总局统一管理。这兑现了中国政府入世谈判的重要承诺，也标志着我国建立了统一的质检体制，解决了国内产品和进出口商品质量监管的标准不一、重复认证、职能交叉等问题。2018年3月，国务院机构改革，组建国家市场监督管理总局，原国家质检总局职责并入市场监管总局。

检验检测行业被定义为“高技术服务业”，其重要性日益提高。2018年，国务院发布《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，体现了国家对质量工作的高度重视，意见要求实施统一的资质认定管理、简化检验检测机构资质认定程序等。

4 结语

截至2018年底，我国共有检验检测机构39472家，较2017年增长8.66%，全年实现营业收入2810.5亿元，较2017年增长18.21%，共出具检验检测报告4.28亿份，同比增长13.83%。我国检验检测产业规模不断扩大、产业结构持续优化、科研创新能力不断增强，“资质认定”工作已成为对我国检验检测机构管理的有效手段，通过“资质认定”的检验检测机构出具数据和结果的权威性得到了社会各界的认可。

但是，检验检测行业仍然存在重复建设较多、缺乏活力、检测服务与市场需求脱节等问题。检验检测机构资质认定也将不断发展，以夯实质量基础设施的建设，适应新时代新经济需要。

参考文献：

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本课题得到江苏省市场监管局科技项目KJ175909《检验检测机构资质认定分类监管机制研究》的支持。