党小组作用弱化现象的成因分析与破解路径

汪善翔

[摘 要]近些年来，基层党组织建设虽得到普遍加强，但党小组作用弱化现象并没有实质性改变，存在党小组划分不科学，职责不清，政治功能弱化，活动不规范、不正常，服务群众能力下降等问题。其原因与社会转型加快，外部环境变化，党组织自身建设滞后、党员主体归属感不强密切相关。必须从完善制度、优化党小组设置、选优配强党小组长、强化激励保障等多管齐下，让党小组落地生根，切实发挥党支部战斗堡垒的基石作用。

[关键词]党支部建设;党小组;弱化成因;破解路径

[中图分类号]D262.2

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2019）05-0099-06

习近平同志指出：“基础不牢，地动山摇。贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[1]P351党小组是党支部的重要组成部分，是党的肌体的“神经末梢”，是发挥党支部战斗堡垒作用的基石，肩负着把党的路线方针政策落实到基层的重要职责。加强和创新党小组工作，对于更好地发挥党小组的作用，增强党支部创造力、凝聚力、战斗力，夯实党的执政基础意义重大。当前各地普遍重视基层党建工作，但在党小组建设上尚未引起足够重视，党小组作用弱化现象依然存在，一定程度上影响了基层党建工作。为此，必须高度重视，深入研究，切实发挥好党小组前沿阵地作用。

一、党小组作用弱化的表现形态

党的十八大以来，党的建设全面加强，基层党组织不断巩固发展，党小组工作开始得到重视，党的基层组织的堡垒作用得到发挥，但毋庸讳言的是，仍然有一定数量的党组织不重视或不够重视党小组工作，党小组作用弱化现象在一些地方不同程度地存在，从对Z市的调研和问卷情况看，其主要表现在以下方面：

（一）党小组凝聚力不强，地位作用下降

一是政治功能不突出。党小组是教育、管理党员，联系服务群众的桥梁与纽带，与党员群众最贴近，掌握党员情况最充分，发挥着思想政治工作的“桥头堡”作用。但一些党小组认识上不到位，对党员疏于教育管理，思想政治工作淡化弱化，一些党员责任意识下降，先锋模范作用不突出，党小组联系服务群众的优势并不明显，“桥头堡”作用难以发挥。在问卷“党小组作用发挥”一栏，认为“党小组作用发挥”很好的占9.6%，较好的占39.1%，两项合计只占48.7%，党小组在党员群众中威望不高、凝聚力下降。二是党小组组织体系不完善。从对Z市基层党组织调研看，一些党员较多的支部，应该划分党小组但没划分;有的虽划分但不起作用，党小组有名无实，甚至出现边建、边散、边瘫现象;有的划分不科学，在划分方式、党员结构、人员数量等方面存在问题，如Z市党小组人数最多的达28人，最少的3人，差异明显，这在一定程度上影响了党小组作用发挥。三是党小组职能被弱化。党内法规和相关文件规定，党小组主要工作是组织党员学习，做党员思想政治工作，接受党员思想汇报，督促党员执行党的决议，联系服务群众，收缴党费等。但一些党支部工作上“一竿子插到底”的现象还很普遍，汇报思想、组织学习、评选优秀党员、研究发展对象等都喜欢放到支委会、支部大会进行，在问卷“党小组存在主要问题”一栏，认为“党小组职能弱化”的也占42.6%。现实中，多数党小组仅限于转达上级党组织的文件精神和党支部布置的任务，有的连收缴党费也由财会人员代扣。可見，党支部大包大揽党小组工作，导致党小组“无位”“无权”，党小组地位作用下降。

（二）党小组长总体素质不高，自身职责不清

随着基层党组织建设的加强，对党小组长自身素质要求也越来越高。但从Z市的调研看，普遍存在党小组长职责不清、任务不明、素质不高、底气不足现象，所承担的责任与所具备的素质不相称。在问卷“党小组长整体素质”一栏，认为素质非常好和较好的只占32.2%。从对抽样调查的3个乡镇的522名党小组长统计资料显示，学历不高（高中及以下学历的291名，约占55.7%），年龄偏大（平均43.3岁），其中多数党小组长，党务知识匮乏，缺少基本的组织管理能力，学习讨论单调乏味，组织活动缺少新意。久而久之，党小组长成了“党费收缴员”“报纸诵读员”“会议记录员”。常常是上面怎么说，就怎么干，缺乏工作主动性、创造性;还有一些党小组长对工作认识有偏差，认为小组长不是官，有名无权，既不愿做党员思想政治工作，也不回应群众诉求，对工作不上心，很大程度上制约了党小组作用发挥。

（三）党小组组织纪律不严，监督问责不到位

按照“三会一课”要求，原则上党小组每月召开一次会议，但党小组组织纪律不够严格，一些党小组经常不开会，有的想到了就开，忙起来就忘。部分党员对党小组活动不当回事，不请假、不参与、不支持。问卷调查显示，一月一次党小组会，还有48.8%的党小组难以做到。少数农村党员还公开要求开会发补贴，否则就闹情绪或不参与，一些党员干部常常以“工作忙脱不开身”为由不参加党小组活动，长期游离于组织监管之外。党组织对这些现象放任自流，执纪不严，党内生活“监督哨”作用发挥不够。

（四）党小组活动不正常，服务群众能力水平不高

一是党员活动的“小阵地”作用发挥不够。党内政治生活很多是通过党小组来实现的，但现实中一些党组织没有把党小组活动纳入工作范围，进行有效指导、帮带、督查，存在活动少、无计划、不系统、随意性大等现象。从问卷“您所在党组织近年来是否对党小组长进行业务培训”一栏，没有安排业务培训的占67.3%，可见，党小组活动缺少有力的组织支撑。二是党小组会质量不高。部分党小组会讨论议题缺乏针对性，普遍存在“念报纸、读文件”走过场现象。常常是活动重复，内容雷同，理论说教多，联系实际少，解决问题的更少。三是联系服务群众能力下降。一方面党小组服务活动流于形式化、表面化，党员对活动兴趣不高、内生动力不足，服务效果有限。另一方面多数党小组没有活动经费，如Z市规定渔农村党员人均经费为每年200元，但常常很难落实到党小组，少数有些经费的，也是杯水车薪，很难解决实际问题，这在一定程度上影响了服务质量。

（五）党小组组织生活不规范、不严肃，自我监督、自我净化作用不明显习近平同志指出：“从基层情况看，落实‘三会一课制度有了一定改进，但不严肃、不认真、不经常的问题还没有得到很好解决。”[2]P28这种不严肃、不认真、不经常的问题在基层党小组中更加明显，主要表现在以下方面：一是组织生活会程序不规范。少数党小组名存实亡，几年都难得开一次组织生活会，一些党小组对组织生活会的程序要求一知半解，存在会议程序不规范，随意性大、效率低，过程无记录或过于简单等不符合要求现象。二是组内党员间缺少沟通。一些党小组，组长与党员，党员与党员间，平时很少开展谈心谈话，虽在同一部门，也缺少深入沟通，从问卷“开展党小组谈心谈话情况”一栏，认为开展情况一般的占38.3%，较差和非常差的也占32.3%;一些党小组由于成员间工作区域、环境不同，平时互不来往，甚至还叫不出名，势必影响组织生活的效果。三是组织生活会氛围不严肃。从问卷反馈看，认为“批评自我批评不到位”的占69.2%，普遍存在当老好人现象，怕伤和气、结梁子，红脸出汗、真刀真枪解决实际思想问题的不多。假话、套话、空话还很有市场，讲成绩洋洋洒洒、虚报浮夸，讲问题蜻蜓点水、轻描淡写，起不到锤炼党性的作用，多数情况下是自我批评不深入，相互批评难进行，党员自我净化、自我完善的作用不明显。

二、党小组作用弱化的成因分析

党小组作用弱化的成因是多方面的，既受改革开放以来社会转型加快、外部环境持续变化的影响，也与党组织自身建设滞后、内部管理不到位相关。

（一）从社会外部环境看，党小组作用弱化与改革开放以来社会结构分化、生产生活方式多样、人们的价值观日益多元密切相关

一是党小组设置与社会发展要求不适应。随着社会转型、体制转轨的加快，原有单位制度衰微，新组织、新业态不断涌现。受客观条件制约，党建空白地带增加，基层党组织与转型后社会结构内在契合度下降，党员流动性增强，支部管理半径扩大，一些领域以业缘、趣缘为组建方式更适合党员发挥作用，传统单一以地域单位为中心的党小组设置难以适应社会发展需要。二是党小组活动受形式主义影响严重。群众需求的多样化、个性化，客观上要求党组织建设重心下移，组织活动小型、分散、灵活多样，使服务群众更加精准、精细。但现实中多数基层党组织服务单一老套，形式主义严重，难以满足党员群众多样化需求，问卷“您认为党小组作用弱化的主要原因”一栏，选择“活动创新不足、缺乏吸引力”的占45.9%。现实中，活动总是象征性打扫卫生、节假日为孤寡老人送点温暖等，这种千篇一律的活动方式，使得党员参与积极性下降。三是各类社会组织涌现，外部引力增加。客观上各类社会组织的成长，使党小组对群众的影响力降低，民众对生活方式的选择更加多样，形形色色的社会组织很大程度上满足了部分市民偏好，如Z市近些年娱乐型、公益型的草根组织和志愿团队持续增加，对党组织的依附程度降低，客观上也会影响党小组作用发挥。四是党小组成员内部分化明显。党员与党员之间在思想觉悟、价值取向、知识结构、职业类别、教育程度、财富占有等方面差异、分化扩大，年龄上的代沟与隔阂越发明显，使得统一思想的难度增加，党员管理的复杂性增大，尤其是地处开放前沿，流动性强的支部，这种影响就更加明显。这就要求党组织必须与时俱进，不断适应变化了的社会环境。

（二）从组织内部管理看，冰冻三尺非一日之寒，长期以来党小组建设不被重视，成为被遗忘的角落

一是认识不到位，长期边缘化。党组织对党小组建设的重要性认识不到位。在问卷“党小组设置重要性”一栏，认为党小组“可有可无”的占22.2%，认为“没必要”的也占了9.2%。调研中，有相当一部分干部认为党建工作好不好，关键在支部，党小组不属于党的一级组织，表现在实际工作中，党小组建设严重滞后，一些党支部除收党费外，几乎完全替代了党小组的职权，党小组工作不列入支部考核，活动不给经费保障，党小组长无权无责。一些党小组被虚化、弱化、边缘化。二是设置不优化，组织成本高。目前党小组设置普遍以户籍所在地为标准，地域型党小组占比过高，缺少对社会分化现实与党员实际的考量。在问卷中认为党小组设置不合理的占28.3%，总体而言，基层党组织对党员社会属性、从业状态、自身需求等缺乏精细分类，组织设置与精细管理难以匹配，一定程度上削弱了党组织对党员的有效教育管理。如由于从业不同，话语体系差异，党小组内混搭党员缺少共同语言，相互间包容接纳需要时间等。同时很多党员务工在外，参与党小组活动成本增加。在调研中就有干部反映，有外出党员参加“七一”党日活动，单是路费就要200多元，还有误工等时间成本。这导致部分党员参会积极性不高，甚至出现长期不参加活动现象。另一方面，党小组设置缺少党内法规依据，党小组规模大小不一，存在过多或过少现象，人数过多活动难统一，组织成本就高，人员少了缺少人气，资源难以共享。一些党组织，还是墨守成规，没能从实际出发，进行合理调整。三是职能不清晰，执行不严格。一方面缺乏科学系统的党小组制度体系。中央对党小组建设的要求还不够明确，党小组的相关规定都分散于各个党内法规和政策性文件中。新出台的《中国共产党支部工作条例（试行）》对党小组职能定位“主要落实党支部工作要求，完成党支部安排的任务”[3]P16，这个定位比较概括笼统，还需细化。在问卷中认为“党小组职能不清”的占37.2%，这也基本能反映党小组现状。另一方面，党组织对党小组帮扶指导不够，对党小组长的培训工作长期滞后，导致党小组长普遍缺少应知应会知识和有效的管理经验。四是经费不保障，激励难有效。从调查情况看，多数党小组活动经费基本靠自籌，党小组长工作基本属于义务、志愿性质，干好干坏一个样，缺少政治、精神、物质上的激励，在问卷中，认为“经费得不到保障”的占52.7%。这在一定程度上影响了党小组长的工作积极性。此外，还有相当部分党小组缺少必要的活动场所，这也是党小组会不正常、工作落实难的重要因素。

（三）从党员主体觉悟看，长期以来由于对党员缺乏有效的教育管理，部分党员理想信念缺失，宗旨意识淡化，组织纪律松懈，进而影响党小组作用发挥

从问卷调查看，认为党员“组织纪律淡化”“主体地位没有保障”和对“党小组认同感、归属感下降”的分别占34.3%、45.2%和27.4%。一是部分党员组织纪律观念淡化。由于长期来对基层党小组放任自流，缺少严格的党性锻炼，受市场经济负面影响，存在个人主义、利己主义、拜金主义等不良思想倾向，在组织纪律和工作作风等方面不严不实，缺少刚性约束，参不参加组织活动，服不服务群众自己说了算，甚至把为民服务变成了与民争利，党员意识不强。二是党员主体地位得不到保障。改革开放以来，党员主体意识、参与意识增强。但一些党组织习惯于传统命令式管理，由党组织布置任务，党员按要求执行，反映在党小组建设上党员缺少足够的知情权、表达权，多数活动都是以通知形式被动接受，党内民主氛围不浓，这种相对僵化的管理模式，加上几近固化、缺乏生气的活动方式，很难提高党员积极性，发挥好主体作用。三是党员对党小组的认同感下降。由于党小组在基层地位不高，一些党员认为党小组名不副实，党小组长缺乏号召力，在机关存在“行政组长有权、工会组长有钱、党小组长就是配角”，在农村“党小组长不如村民组长”，在企业“党小组长不如班组长”的错误思想，党员对党小组不屑一顾、不以为然，认同感降低。而少数党员领导干部经常不参加党小组活动，则进一步强化了这种不良的示范作用。

三、强化发挥党小组作用的路径选择习近平同志指出：“加强基层党组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能。要健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。”[4]P11“提高党的建设质量，既要坚持和发扬我们党加强自身建设形成的优良传统和成功经验，又要根据党的建设面临的新情况新问题，大力推进改革创新，用新的思路、举措、办法解决新的矛盾和问题。”[4]P12要发挥好党小组作用，也必须在坚持上下功夫，在创新上花力气。不仅要让党的优良传统、行之有效的经验举措保持下来，并发扬光大，使之焕发新的生机活力，同时也要与时俱进，勇于创新，顺应时代潮流。这就要精准把握基层党小组建设的规律、特点，完善党小组制度体系，优化党小组设置形式，科学定位党小组职能，选优配强党小组长队伍，有效强化党员教育管理，不断完善党员激励机制等多管齐下，使党小组工作开展有依据，组织活动有章法，学习讨论有场所，作用好坏有尺度。[5]让基层党小组落地生根，像“磁铁石”一样把党员和群众紧密联系在一起，为发挥党员先锋模范作用和支部战斗堡垒作用提供有力保障。

（一）优化设置，规范标准，有效构建有利党小组作用发挥的组织架构

按照“五个有利于”标准（即：有利于党员教育管理、有利于党员开展活动、有利于加强党的基层组织建设、有利于联系服务群众、有利于发挥党员先锋模范作用），依据工作性质、年龄特征、兴趣爱好、地域范围、实际需要弹性设置。一是坚持因需设置，从基层实际出发，依据地域相邻、行业相近、兴趣相投原则，综合考虑党员分布数量、行业性质、管理幅度、交通距离等情况优化设置党小组。在合理控制地域型党小组基础上，鼓励各地因地制宜探索建立特色党小组（如功能型党小组、项目党小组、商业街党小组、创业园区党小组、流动党小组、联合党小组等），积极探索同业、同乡、同住“三同型”流动党小组建设。把“党小组建在小区、楼栋、商圈、班组，建在专业合作社、行业协会、两新组织，建在产业链、服务团队、流动党员群体中”[6]。有效扩大组织覆盖面。二是人员配置合理。在党小组人数配置上，建议各地从当地实际出发对党小组的党员人数、规模上限予以明确设定。建议党员人数超过15人以上的农村党支部应该建立党小组，一般每组党员人数控制在10人以下3人以上，特殊情况特殊处理。城市社区考虑到人员相对集中，老年党员较多，可以适当放宽，建议人数20人以上的支部应该建立党小组。如社区老年党小组，党员时间充裕，小组人数可以适度增加。机关企事业单位视具体情况而定，一般每组10人左右比较适宜。三加强活动阵地建设。推进党小组活动阵地标准化建设，统一活动阵地要求，做到有管理制度、有党小组牌子、有党旗、有党员名册和联系方式、有学习材料和必要设施、有活动记录的“六个有”标准，鼓励将有条件的党员家庭场所作为党小组活动场所，为党员安好家。

（二）完善制度，强化职能，切实提高党小组在基层党建中的作用地位

一要建立健全党小组制度体系。习近平同志指出：“行之有效的制度要坚持、要落实，同时要针对新情况、新问题以改革创新精神补齐制度短板，健全制度，有力执行，真正使黨的组织生活和党员教育管理严起来、实起来。”[2]P28为此，上级党组织应从组织领导、思想作风、工作纪律、活动方式等对党小组作出明确规定和要求，建立健全党小组学习制度、会议制度、定期汇报思想制度、党员联系群众制度、谈心谈话制度、考核评价制度等，形成科学的制度体系，并严格执行，使党小组工作步入制度化、规范化轨道。二要明晰党小组职能定位。依据《中国共产党章程》和相关党内法规，制定出台《中国共产党党小组工作条例》，明确党小组主要负责组织党员政治学习、加强党性教育、过好组织生活，提高党员的专业技能和综合素质，贯彻执行党支部决议决策，积极开展联系服务群众活动等。建议将入党积极分子、党员发展对象编入相应党小组进行培养考察，支部的重大事项要听取党小组长的建议，必要时党小组长列席支委会。党员领导干部要认真落实双重组织生活制度，以普通党员身份接受党小组的监督，维护好党小组的威信。三要放手放权保证党小组有位有为。党支部要敢于放手放权，把加强党小组建设作为党支部建设的重要内容，支委会要定期研究、分析各党小组的情况，帮助解决问题和困难。要结合实际，充分授权，放手让党小组大胆工作，防止“越俎代庖”“大包独揽”现象，支持党小组长依规履责，经常召开党小组长会议，听取汇报、交流经验、研究方法，鼓励支持党小组工作，并给予必要的经费保障，调动党员积极性，增强党员归属感。

（三）选优配强，指导帮带，造就一支素质优良的党小组长队伍