数字经济治理的基本遵循和实现路径

杜庆昊

[摘 要]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕互联网治理和数字经济治理提出了一系列新要求，我们必须以习近平总书记关于数字经济的重要论述为指导，结合治理理论和数字经济的发展实际，分析构建中国数字经济治理体系，推动数字经济健康稳定发展。在实践中要坚持以问题为导向，加大数字经济协同治理力度，破解制约数字经济发展的治理难题：第一，深刻认识协同治理是数字经济治理的必然趋势;第二，构建中国数字经济协同治理体系;第三，积极参与数字经济国际治理。

[关键词]数字经济治理;协同治理;数字经济

二十一世纪以来，随着信息技术的迅猛发展，催生了以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动，人们称之为数字经济。从数字经济发展现实来看，数字经济正在重塑整个社会生态，成为国民经济的重要组成部分，也给当前社会治理带来巨大挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视以互联网为主要特征的数字经济的发展，围绕数字经济治理不断推进理论创新和实践创新，提出一系列新思想新观点新论断，为推动数字经济健康稳定发展提供了根本遵循，指明了发展方向。

一、加强信息化时代数字经济治理具有理论和现实紧迫性

从实践来看，数字经济已成为经济发展的新热点、新动能、新引擎。《中国数字经济发展与就业白皮书（2019年）》显示，2018年中国数字经济总量达到31.3万亿元，占GDP比重达到34.8%;数字经济发展对GDP增长的贡献率达到67.9%。《世界互联网发展报告2018》显示，2017年全球数字经济规模达到12.9万亿美元，占全球GDP的比重为16%。发展数字经济已成为全球经济强国提升核心竞争力的共同选择。加强对数字经济治理研究，科学引领数字经济健康发展，是当前必须迫切解决的实际问题。数字经济是全新的经济形态，具有跨界融合、隐蔽性强、技术难度高、更新迭代快等特点，这些特点也决定了对数字经济的治理难度较大，传统的治理观念、治理手段、治理模式在面对数字经济治理时，显得既无力、也无效，亟待加强对数字经济治理的深入探讨。从国内看，党的十九大报告提出要建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。强国梦和中国梦的实现需要不断提高国家治理体系和治理能力现代化，而数字经济治理是国家治理的重要组成部分。从国际看，世界多极化趋势没有改变，国际交往与合作日益加深，跨境数据流动成为常态，在全球经济治理中也亟需加强数字经济治理。

从理论来看，治理理论的发展也为数字经济治理提供了理论基础。当前，治理具有治理主体多元化、主体间责任界限的模糊性、主体间权力的互相依赖和互动性、自主自治网络体系建立、政府作用方式及范围的重新界定等特征，治理也朝着多中心治理、自主治理、协同治理方向发展，并由此形成了一整套治理理论，这些都为数字经济治理研究提供了很好的理论支撑。此外，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但其具有强烈的意识形态倾向。当前，中国正在积极推进政府职能转变，对政府和市场的关系的认识也不断深化，既强调治理主体的多元化，也不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。数字经济发展离不开政府引导;同样，数字经济治理也离不开社会和市场等各方的力量。

第一，数字经济治理的目的是防范和化解数字经济风险

数字经济是一种全新的经济形态。按此逻辑，数字经济治理在一定意义上讲也属于经济治理的范畴。目前，国内外已有研究认为，经济治理的逻辑起点是公共经济风险。[1]当个体经济活动由于各种原因形成个体经济风险，个体经济风险发生连锁反应或累积到一定程度时，就会给产业经济、区域经济等宏观经济带来影响和破坏，个体经济风险就会转化为公共经济风险。经济治理的主要目的，就是通过多主体的联合，防范和化解公共经济风险。

数字经济治理是经济治理的重要组成部分，数字经济治理的目的也是防范和化解数字经济风险，其逻辑起点就是数字经济风险。这与经济治理具有一定的相似性，都把经济风险作为逻辑起点。但不同的是，数字经济并不特别强调公共风险和个人风险。传统经济治理的逻辑起点之所以强调公共经济风险，是因为个体经济风险的传播速度和传播力度往往没有那么强烈，很多个体经济风险都被化解在一定范围之内，如果经济风险没有集聚成一定力量或造成一定影响，就没必要上升到经济治理的高度。而数字经济由于信息传播快、融合性强、影响力大、自身发展变化快等原因，往往个体风险会被迅速放大和传播，造成公共恐慌和公共风险。因此，即便是个体的数字经济风险也必须尽快回应。

第二，传统政府监管已不适应数字经济特征

既然数字经济治理的逻辑起点是化解数字经济风险，那么治理水平的高低则直接关系到风险的预防和化解。目前，政府對经济事务的监管理念和监管方式大多是基于传统经济模式设计的，这些监管理念和监管手段表现为越来越难以适应对数字经济的监管。传统上依靠政府监管人员的以线下监管为主的监管方式，不仅要付出极大的人力、物力、财力和时间成本，而且很难对体量大、变化快、技术性强的数字经济进行全面有效管理。在实际监管过程中，突出表现为技术难题、信息难题、成本难题和法治难题。

多元主体利益协同是政府在数字经济监管中无法回避的难题。数字经济不同于其他经济形态，其具有典型的“多重性”特点。数字经济面对的利益相关者数量更加庞大，类型也更加复杂，协调的难度更大，治理更具复杂性。以网约车为例，单一的网约车公司所包含的直接利益相关者就有企业员工、股东、数量庞大的平台注册驾驶员以及广大乘客等，间接利益相关者还有其他网约车公司、传统出租车企业，即使不乘坐网约车的人也可能受网约车的干扰而成为利益相关者。这些众多利益相关者之间往往存在利益冲突和矛盾，化解矛盾的最好方法就是在基于共同价值理念的基础上，吸纳利益相关方共同协商、共同行动，让各利益相关方在参与治理的过程中实现自身目标价值。因为数字经济治理要面对多利益主体的诉求，这就决定了政府不能再自行其是施加监管，而是要倾听、采纳、收集多方意见，照顾多方利益。

技术难题是政府在数字经济监管中遇到的较为紧迫的问题。数字经济是伴随互联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展而产生的，是一种知识密集型、技术密集型、人才密集型的经济模式。目前政府的监管工具、监管手段、监管人员已基本适应了对传统经济的监管，但在面对数字经济监管时突出表现为技术手段和人员知识结构的不足。

信息难题是政府监管过程中的重要障碍。政府和数字经济企业之间存在着严重的信息不对称。在没有数字经济企业的积极有效配合下，政府在执法过程中由于信息不足、信息获取难等原因很难有效开展监管活动，这也是治理理论中要求加强信息公开与信息共享的重要意义所在。对数字经济企业的监管，最重要的就是能够在需要的时候，获取必要的用户数据和运行数据。离开了数据的支持，也就失去了监管的基础。因此，解决信息不对称问题和实现政府与数字经济企业之间信息的有效衔接，直接關系到政府监管政策的效力。

政府的监管也需要考虑成本效益问题。数字经济是技术密集型行业，高效精准的监管需要以数据为基础，以数字技术手段，以与之相适应的人才为保障，但政府建立体系完备的监管体系需要大量的时间成本和财务成本。同时，数字经济发展变化快，相应的治理体系也必须随之进行变化，在现有政府管理体制下，这一点也很难做到。

政府机构人员和机构设置是制约政府监管的重要因素。数字经济是一种全新的经济形态，对行业从业人员的综合能力要求较高，数字经济的快速发展也使得该行业的薪酬水平整体上高于传统行业。而政府监管机构一般属于行政编制或经授权的事业单位或人民团体，受制于既定的薪酬体系、招聘流程和人事制度，政府机构很难从市场上招聘到合格的专业技术人才，而现有的工作人员由于专业知识以及对相关问题的认知度有限，也无法跟上数字经济的发展，更难谈有效的监管。此外，政府对数字经济的监管分工主要还是基于对传统经济监管分工的延伸，职能、资金和技术分散在政府各个机构，难以互通和整合，无法发挥监管合力。

法治难题是数字经济监管或治理无法逾越的鸿沟。以互联网为主要特征的数字经济促进了制度和组织的灵活化、扁平化和开放化，同时也为治理制度带来前所未有的挑战。一是法制不完善导致数字经济领域犯罪问题突出。目前数字经济领域各种违法犯罪活动很多，如虚假广告、虚假宣传、假冒伪劣、窃取商业秘密、隐私信息泄露、不正当竞争、无照经营、网络传销和变相传销等，体现出高发性、快速性、跨界性、智能性、隐蔽性、扩散性等特点。但数字经济属于新兴业态，传统法律法规规制存在很强的不适应性，还有大量监管真空和模糊地带。二是消费者保护不力。在强大利益驱动下，一些企业和个人为获取经济利润会通过不法手段侵犯消费者的权益，很大程度上制约了数字经济的健康快速发展。三是知识产权保护更难。技术发展和经济驱动使信息产品得以更快产生和发展，与传统产品相比，信息产品更容易生产、复制和传播，其分布也超越了时空限制，网络的普及性使得信息产品的侵权行为更加普遍、分散、流动和难以控制。因此，数字经济治理要求更加注重法治建设，注重加强数字经济立法，注重利用法律武器保障多元主体的权利，为数字经济发展营造良好的社会环境。

第三，数字经济治理需要多元主体参与

数字经济是基于互联网等现代信息技术对资源分配、生产和消费为主的经济形式，也是后工业社会信息价值取代工业价值在经济增长中居主导地位的网络化经济活动。[2]数字经济有其自身的发展特点，也同样存在着不可回避的问题。解决数字经济发展难题，需要充分考虑数字经济自身特征，充分发挥多元主体的作用，推动数字经济走向多元共治。

数字经济的创新性需要多元主体治理。数字经济对创新的要求超过以前任何经济形态，它不仅需要技术上的创新，更需要管理、观念和制度上的创新。特别是新信息技术的出现，为管理创新、制度创新带来了可能。从网格化管理到平台经济监管的新管理模式的出现，都是信息技术发展到一定阶段后，治理观念和治理模式的创新。此外，数字经济发展变化快，任何组织和个人都无法准确预测和判断数字经济的走向和未来，因此在政策出台、措施修复等方面要能体现灵活快速的特点，跟上数字经济快速发展的步伐。数字经济还具有开放性特征。一方面，互联网的开放性是与生俱来的，它将所有经济活动的主体、类型、信息等都向社会开放，便于各方了解信息、参与治理;另一方面，互联网的容纳力又是无限的，辅之技术的发展能够创造出难以想象的经济空间。传统政府监管在面对数字经济创新发展的不可预测性和巨大的开放性时，无论是从治理力量投入、治理手段使用、还是治理模式更新上，根本无法适应数字经济的快速发展，必须依靠企业和其他社会力量共同治理。

数字经济的虚拟性需要多元治理。数字经济最重要的生产资料和生产产品是数字，而数字具有不可观测、不具排他性等特点，这给传统政府监管带来很大的挑战。从产权理论来看，传统经济因为建立在实物基础之上，产权归属比较明确，治理客体和治理手段也比较具体;但数字经济是建立在数字和信息技术基础之上的虚拟经济，更多是以数字或数字集的形式出现，而且很多数字是经过整合加工后的数据，很难确切的明确其归属，政府根本无法、也无从获得这些重要的数据以及信息，这就为政府监管带了很多困难。因此，数字经济治理更多时候要基于数字经济企业提供的信息，需要企业等主体共同参与，才能确保治理效果。

数字经济的跨界性需要多元治理。数字经济跨越了传统国界、地界的地域限制和业界的行业限制，更加方便、快捷地实现了经济活动的跨界交易和结合。而传统政府治理基本是基于“条”“块”治理，各类治理主体主要是针对特定行业、特定区域进行治理。数字经济的跨界性打破了区域限制和行业限制，数字经济的发展无边界性与政府治理的对象有限性形成了天然的矛盾。此外，互联网的发展使得信息传播不受时间和空间限制，信息的快速传播既有可能加速促成经济活动，也有可能在短时间内给经济活动带来一定的破坏。在现行条件下，解决这种矛盾的办法之一就是把行业企业纳入到数字经济治理框架内，在加强政府治理的同时，进一步加强企业自治。企业是数字经济活动的主体，其对自身数据的流向和交易掌握得也最清楚。

数字经济的“平台”特性需要多元主体治理。数字经济的最大特征之一就是体现为平台化的生态系统，通过平台将数量众多的市场和社会主体聚合在一起，采用互联网技术来促进主体的互动沟通。平台特性给数字经济治理带来新要求。一是随着平台企业业务的开展，平台上所累积的用户数、交易数等数量日益庞大，而且出于隐私保护的目的，很多数据是以脱敏形式对外公开的，任何人都很难通过公开数据获取某条信息背后的真实身份和属性，政府依靠自身力量根本无法对海量脱敏数据进行监管，必须要依靠平台企业的力量以及其他市场主体的参与。二是在传统经济中，市场主体是供需两方，政府监管也只需盯住经营主体即可。而在平台经济中，平台企业成为第三方主体，且为众多供需者提供撮合交易，这也要求平台企业要承担一定的主体责任，要发挥好企业自治的作用，共同做好对相关经济活动的监管工作。

数字经济的全球化需要多元主体治理。数字经济所依赖的互联网体系可以把空间地理因素对经济活动的制约降低到最小限度，使之更具有全球一体化的特点，因此加强国际合作、促进技术标准统一是数字经济发展的必然结果。数字经济最大的特点之一就是流动性，而且这种流动是即时到达、不可视、跨国界的，这就要求各国必须联手推动数字经济治理。比如，在相关国际组织和有关政府推动下，逐步形成应对跨国避税的有效机制、在鼓励创新和保护知识产权拥有者之间取得平衡的知识产权保护机制、在数字经济主体自然垄断性和维护当地公平合理市场秩序之间取得平衡的市场管理机制等，只有各国和各国际组织共同努力，才能实现数字经济的有效治理。

二、习近平总书记关于数字经济治理重要论述的思想内涵和时代意义

党的十八大以来，习近平总书记围绕互联网与人类社会发展、互联网时代中国和世界各国前途命运、网络空间治理重大理论和现实问题、中国由网络大国迈向网络强国的战略部署、中国关于国际互联网治理的主张等诸方面，发表了许多重要论述，提出网络强国战略思想。他指出，要全面提升网络综合治理能力，坚持多主体参与、多手段并用，党委政府要切实发挥组织推动作用，压实互联网企业主体责任，引导广大网民积极参与网络治理，以经济手段调控网络利益，以法律手段规制网络空间，以技术手段规范网络行为。[3]以习近平同志为核心的党中央对网络治理的一系列方针政策为开展数字经济治理明确了方向和目标。

第一，突出强调“治理”

创新社会治理，首先要创新社会治理的理念。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[4]从涵盖主体来看，管理的主体主要强调的是具有公权力的国家机关、政府机构或经政府授权的其他机构，这些机构的管理权往往是通过法律法规或行政命令的方式得以明确的。治理的主体则更加广泛，一般来讲既包括上述所提到的公权力机构，也包括各类企业、社会组织和公民个体。从权力来源来看，政府机构的管理权来自法定授权，尽管从政治制度和法律文本的角度上讲政府的权力来自人民赋予，但这种权力的赋予毕竟是间接的，社会组织和人民很难感受到，也无法亲身参与治理。而治理则是由企业和公民直接参与行使治理权。从权力行使方式来看，管理体现的是权力的单向下达、强制执行、刚性效力，妥协、协商、回旋的空间相对较小，管理对象有时也很难接受，管理的效果也常常受到质疑。而治理的运作更多体现的是复合性、合作性，是偏柔性的，因而治理的合理性和有效性往往更容易被大家所认同。当前，互联网技术的普及给中国社会结构带来了深刻、全面和系统的冲击，某种意义上已经重塑了中国社会结构。随着以互联网为特征的数字经济的进一步发展，新的市场主体、客体、载体和交易规则不断涌现，原有行政管理模式或社会管理手段已难以适应数字经济发展，某种程度上还抑制了数字经济创新活力和发展动力的释放。面对新情况新问题，我们必须转变观念，着力实现从传统社会管理向现代社会治理转变。

第二，突出强调“综合治理”习近平总书记在2018年全国网络安全和信息化工作会议上强调：“要加强党中央对网信工作的集中统一领导，确保网信事业始终沿着正确方向前进。”“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”习近平总书记的重要讲话虽然针对的是网络安全和信息化工作，但鉴于数字经济与网络安全和信息化之间的紧密关系，其实际上也适用于数字经济。这一重要讲话是在深入分析信息化条件下互联网运行发展规律后做出的深刻判断。这一重要讲话，既强调党中央对网信工作的集中统一领导，也强调企业、社会和公民参与网络治理的责任。比如，在压实企业主体责任方面，习近平总书记指出：“要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。”“要落实关键信息基础设施防护责任，行业、企业作为关键信息基础设施运营者承担主体防护责任，主管部门履行好监管责任”。[5]按照这一论断，数字经济企业应承担更多的治理责任，已逐渐成为社会各界的共识。总书记鲜明提出的综合治网重要理念，科学厘清了互联网治理的基本路径，对做好新时代数字经济综合治理工作提出了明确要求，极具针对性和指导性，是推动建设互联网良好生态、推动数字经济健康稳定发展的强大思想武器和基本理论遵循。

第三，突出强调“全球治理”习近平总书记在2018年全国网络安全和信息化工作会议上强调：“推进全球互联网治理体系变革是大势所趋、人心所向。国际网络空间治理应该坚持多边参与、多方参与，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各种主体作用。既要推动联合国框架内的网络治理，也要更好发挥各类非国家行为体的积极作用。”[6]他在第二届世界互联网大会开幕式上提出：“国际社会应该在相互尊重、相互信任的基础上，加强对话合作，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。”[7]習近平总书记还在这次会议上提出了全球互联网治理的“四项原则”

“四项原则”：尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序。

和“五点主张”

“五点主张”：加快全球网络基础设施建设，促进互联互通;打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴;推动网络经济创新发展，促进共同繁荣;保障网络安全，促进有序发展;构建互联网治理体系，促进公平正义。

。随着世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，以互联网为主要特征的数字经济对人类文明进步将发挥更大促进作用。同时，数字经济发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。不同国家和地区信息鸿沟不断拉大，现有数字经济治理规则难以反映大多数国家意愿和利益;世界范围内侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络犯罪等时有发生。因此，国际社会应该在相互尊重、相互信任的基础上，加强对话合作，推动建立规范的数字经济治理体系，推动全球互联网治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的数字经济环境。

第四，突出强调“协同治理”习近平总书记指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”[8]2016年G20杭州峰会通过的《G20数字经济发展与合作倡议》首次提出利用互联网经济推动各国协同发展的理念，主张建立一种“多利益攸关方”的互联网治理模式，以协调成员国之间在互联网领域的争议，由此推动经济增长和信息流动的安全。由此可见，习近平总书记既重视互联网思维，强调利用互联网助推各国发展;又重视协同治理，强调要更加重视多主体的协同治理。应该说，协同治理是对综合治理、全球治理的综合运用，其对治理也提出更高的要求。因为协同治理的治理主体呈现多元化、权力配置呈现分散化的特征，要想把分散的主体和权力整合好、协调好、发挥好，就必须制定有效的权力框架，明确各类主体的权力边界和职责任务，在此基础上，再强化主体内部和主体之间的协同，建立健全协同机制，确保各治理主体在数字经济治理中各尽其职、各担其责、协同共治，确保数字经济健康发展。正如习近平总书记所强调：“企业要承担企业的责任，党和政府要承担党和政府的责任，哪一边都不能放弃自己的责任。”[9]

三、遵循协同治理模式构建数字经济治理体系的主要路径

数字经济治理的内在核心是要有具体的治理理论为指导，外在表现为要有与之相适应的治理模式。治理包括协商治理、協作治理、合作治理等多种治理理论和模式，各种治理理论和模式都有其自身的特点和优缺点。在采用特定治理模式时，应根据治理对象和治理主体的特性加以选择。当前，数字经济已成为国民经济的重要组成部分，推动数字经济发展，实现数字经济善治，必须以习近平总书记关于数字经济的重要论述为现实指导和主要遵循，在尊重数字经济特征的前提下，以问题为导向，加大数字经济协同治理力度，破解制约数字经济发展的治理难题。

第一，协同治理是数字经济治理的必然趋势

协同治理具有以下特征：一是公共性，协同治理目标是解决公共事务，私人领域的问题不在研究范围内;二是多元性，协同治理的参与主体包括政府、企业、公民和社会组织等，具体参与方根据特定治理对象而定;三是互动性，协同治理的最大特征是各参与主体要进行信息共享、沟通互动和协商共治，不是单一的主体强行施加影响力，不是信息的单向流动和汇聚;四是正式性，各参与主体的权利、义务、关系等都要通过正式的活动安排确定下来，比如通过法律法规、合同文本、行政授权、自治规章等，明确各参与主体的职责和共同议事、共同行动流程;五是动态性，协同治理的目标、规则等并不是一成不变的，而是要根据事务的特点和事务的演进方向，视具体情况及时调整和完善;六是主导性，虽然政府不再是唯一或超级权力主体，但其仍然具有法定的治理义务，其在治理过程中居于主导地位，这既是法律赋予其的职权，也是实际治理过程中经常需要有最终裁决人的需要。

数字经济建立在现代信息技术基础之上，而这些技术的最大特征就是“去中心化”。特别是随着编码技术的不断发展，电子介质得到大规模的推广应用，并逐渐取代印刷介质，这给信息共享带来了极大的技术便利。[10]P73这种“新的信息技术释放了网络的力量，并使权力分散了，事实上打破了单向结构和垂直的官僚监控的中央集权的逻辑”[11]P74。在数字经济世界里，身份多样的各类主体平等、自由的活跃在网络平台上，相互对话、相互协作、相互沟通，也相互竞争，形成共同处理公共事务的新格局。一方面，政府主体依然具有法律授予的权威的治理权力，具有制定数字经济相关法律法规、提出行业发展战略、指导行业产业发展等方面的职责和力量，呈现出政府主导、自上而下的治理特征;另一方面，各类社会力量包括企业、社会组织和个人等也积极地参与数字经济治理，他们具有协调各方关系、调节和化解社会矛盾、提供专业技术支持等方面的天然优势，呈现出自下而上的治理特征。非政府主体是数字经济治理必不可少的关键力量，因此要推动政府、公众、企业之间的多维沟通，支持各类主体通过一定渠道和方式表达诉求，参与协同治理，让公众影响力渗透到社会治理结构中，构成社会力量共治的态势。还要注重激发各类主体的自律意识，引导企业开展合法有序的行业竞争。

第二，构建中国数字经济协同治理体系

数字经济发展至今，既不能像对待新生事物一样无限宽容、任其野蛮生长，也不能监管过度、扼杀其发展潜力。我们需要适应新形式、新思维、新环境的变化，具有对新的知识和权力关系的前瞻能力。[12]要根据数字经济的新特点重新设计、优化包括体制机制、法律法规在内的制度体系，明确不同治理主体的责、权、利关系，加强治理主体相互间的协同，建立多元主体协同治理体系。[13]在数字经济协同治理体系中，政府、企业、行业组织和公民都是治理的主体，因此既要确保政府的公共性、权威性、主导性得以发挥，又要充分发挥企业的技术能力强、效率高的作用，还要灵活运用行业组织的公益性、专业性、成本低以及公民个体的回应快、诉求准等特点，把多元主体的作用优势都充分发挥出来，努力构建数字经济协同共治的新范式。政府要加强在协同治理体系方面的战略谋划，牵头设计整体治理架构，进一步明确各方的职责、权利以及相互关系，尽量避免治理主体之间权责交叉和错位。政府要在数字经济协同治理体系中发挥主导作用，研究制定相关法律法规，组织编制相关发展战略，研究出台有关激励性政策措施，依法规制行业发展和相关企业，努力培育竞争有序的市场环境，为推动数字经济健康可持续发展提供良好的法治和政策环境。[14]数字经济企业不再仅仅是被规制对象，同时也是治理主体，企业要积极发挥自身的信息优势和技术优势，主动加强自律自治，协助其他主体做好行业企业治理。行业组织要在规范行业发展、提高行业发展质量、提升行业企业治理等方面发挥重要作用，通过制定行业标准规范、行业企业行为准则、企业社会责任标准等营造良好的行业发展氛围和商业伦理环境。公民个人要加强数字经济素养，培养诚信意识，通过网上社区等平台反映诉求、加强公民自治，积极参与数字经济治理。构建政府引导下的数字经济多元主体协同治理模式具体包括以下几点。

政府发挥主导作用。主要是指政府在规范数字经济发展、引领其他治理主体参与治理方面应积极发挥主导作用。政府主要是通过制定数字经济相关发展战略、制定和实施法律法规、发布行政指令等方式参与治理，但这种参与不是可有可无、辅助辅佐式的参与，而是既掌方向、又明底线的参与，不言而明，这种参与是主导式、引导式的参与。当然，此时的政府也不是大包大揽式的参与，很多时候政府不再直接提供公共产品和服务，而是做好监督者和公共服务代理人的角色，监督各方、协调各方、服务各方，是主导、引领角色，而不是处处亲力亲为。在数字经济时代，数字经济产品和服务更新快、个性化强、知识含量高，已经超出了政府的供给能力范围，精明的政府应逐渐远离生产端，主动转变自身职能定位，努力实现从“划桨人”向“掌舵人”的角色转变，把重心转移到服务数字经济企业发展、营造数字经济发展环境上。

企业承担主体职责。在数字经济治理中，具有技术、人力和资源优势的数字经济相关企业，应遵守法律法规，严格加强企业管理，不断加强企业自律，在政府战略引领和法律法规规制下，全面承担起数字经济治理的主体责任。数字经济治理在本质上与传统互联网治理还略有不同，传统互联网的主要治理对象是互联网企业和网民，其治理重点也是规范互联网企业和网民行为，政府通过硬性法律和道德规范约束企业行为和网民的言论，其主要障碍是互联网网民数量庞大，而且很多信息是脱敏的，很难第一时间掌握准确的主体信息，一定程度上存在着技术解析时间过长等执法困难。[15]数字经济更强调数据的聚合，数字经济企业也更多体现平台企业的特点，数字经济企业与传统企业相比，具有收集、分析数据和从技术上管控平台上各类个体的能力，因此数字经济治理要求数字经济企业承担更大的责任，强化以数字经济企业为中心开展治理活动，提高治理的效率和质量。

社会广泛参与。在数字经济治理实践中，行业组织、公众等社会力量要积极参与到治理过程中。公民是数字经济发展中的重要力量，他们既可能是数字经济中的产品和服务提供者，也可能是消费者，从维护个人权益、汇聚群体智慧、加强社会监督的角度出发，公民已成为数字经济治理中不可或缺的主体。特别是随着以互联网为代表的信息技术的普及和公民意识的觉醒，公民自律以及参与社会治理的作用体现的越來越明显。例如，中国网信办违法和不良信息举报中心网站数据显示，仅2019年4月，全国各级网络举报部门受理举报1206.2万件，环比增长9.5%。行业协会等社会组织也是数字经济治理的重要力量，他们在推动行业自治、搭建企业交流平台、促进政企对话、制定行业发展规范方面发挥了不可替代的作用。

各方优势互补协同共治。数字经济领域中形形色色的各类主体要充分发挥各自的特点和优势，在共同的治理目标、理念和原则的指导下，充分发挥各自职能和作用，形成多元共治的局面。政府作为推动数字经济发展、保护公共利益和企业、公民个体利益的首要责任主体，是公共权力的代表，其战略规划具有指引性特点，其法规政策和司法裁决又具有权威性和强制性特点，政府应在法律和战略层面发挥重要作用。数字经济企业要具体承担绝大部分数字经济治理活动，通过自身技术优势灵活及时地解决广泛存在的各类问题，还可以通过设计“企业规则”推动公民自治。公民和社会组织等社会力量具有独立、广泛和灵活的特点，尤其是在政府和企业均不宜或难以高效提供治理的领域，如在个体权益维护、行业规范发展等方面，可以在社会层面发挥“第三力量”的作用。总的来说，政府、企业和社会力量，要在职责明确、分工合理、协同互助的条件下，共同参与数字经济治理。

第三，积极参与数字经济国际治理

互联网的全球化和开放性使得网络空间的安全问题变得日益复杂，数字经济的跨界性和数据的流动性也决定了数字经济的发展已远远超过了国家的边界。各国在加强数字经济治理、共同应对数字经济挑战等方面，正在逐步形成共识。正如习近平总书记在致第五届世界互联网大会的贺信中指出：“世界各国虽然国情不同、互联网发展阶段不同、面临的现实挑战不同，但推动数字经济发展的愿望相同、应对网络安全挑战的利益相同、加强网络空间治理的需求相同。”但目前全球数字经济发展不平衡、规则不健全等问题日益突出，中国在国际数字经济治理中的作用尚未充分发挥。

积极参与国际规则制定。随着数字经济的强势崛起，各国围绕数字经济治理的博弈也越来越激烈。这种博弈不仅仅有传统上的技术和经济博弈，还有治理理念和治理方略的博弈，而后者一般也被解释为“话语权”的博弈。在全球互联网治理领域，一直存在着我们被西方话语权压制的格局，过去一段时间我们也长期处于“缺席”或“失语”的处境。中国作为数字经济大国，在数字经济治理方面的影响力也应扩大。一方面，要积极宣传中国主张，主动在国际治理平台上发声，设法让国际主流媒体积极正面报道，让世界网民认同中国数字经济治理方案，这也是中国提升自身全球数字经济治理话语权的有效途径。另一方面，积极参与国际规则制定。当前，由美国主导的互联网治理规则实施多年，已难以适应数字经济的快速发展以及由此带来的各领域的变革，受到了广大新兴发展中国家的质疑，呼吁改变现状、建立新的治理机制的声音越来越大。我们应把握机遇，加强参与全球数字经济治理规则制定的积极性、主动性，针对数字经济治理权力配置、边界设定、议事规则等核心问题，积极提出自己的主张。要把习近平总书记倡导的“建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系”作为制定全球网络空间新规则、构建网络空间新秩序共同遵循的原则，[16]坚持多边协商谈判，遵循从区域到全球、从边缘到中心的渐进式参与方略，谋求在一定领域取得突破。

充分发挥新型国际组织的治理作用。数字经济与一国的政治、经济发展高度相关，各国都在结合自身实际，积极寻求新的治理渠道和机制。我们要充分发挥“G20”“上海合作组织”“金砖国家”“中非合作论坛”等重要的新型国际论坛、国际组织的作用，利用这些平台来组织、倡议、推动数字经济治理规则的制定。从发展趋势看，这些国际性论坛或国际性组织已成为数字经济治理的重要主体，同时也是重要的国际协同治理机制，是推动数字经济国家协同治理的重要力量。如中非共建的非洲信息高速公路项目、金砖国家海缆建设项目等，就是在这些国际平台框架下组织实施的。其优势有：一是组织成员国具有高度利益相关性，特别是在推动地区反恐、经济发展等方面有很多共识，这为组织内国家间开展数字经济协同治理提供了良好的合作土壤;二是组织成员国数量相对不多，比较容易就具体治理议题和治理方案达成共识;三是中国在以上国际组织中一直发挥着重要作用，并在引领这些组织发展方面有着积极贡献。

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The Basic Criteria and Actualization Path for Governing the Digital Economy[JP]

DU Qing-hao

（Department of Information Technology，Party School of the CPC Central

Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Abstract：

Since the Eighteenth National Congress of the Party，the CPC Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core has brought forward a series of new discourses and new requirements on governing the Internet and the digital economy.We must follow General Secretary Xi Jinpings important discourses on the digital economy as the general guide and combine the governance theory with the actual development situation of the digital economy，to analyze and build the Chinese governance system of digital economy，and promote the healthy and stable development of the digital economy.In practice，we must stick to the problem orientation，strengthen the collaborative governance of the digital economy，and solve the problems restraining the development of the digital economy.First，we need to deeply understand that collaborative governance is a necessary trend of governing the digital economy;second，we need to build the collaborative governance system of China for the digital economy;and third，we need to actively participate in the international governance of the digital economy.

Key words：governing the digital economy;collaborative governance;digital economy