科研事业单位的内部控制与建议

黄雁

加强内部控制是做好科研事业单位各项工作的基本保证。科研事业单位内部控制，贯穿于其业务始终。通过制定内控制度和具体实施办法，保证资产安全;对单位的业务、经济活动的潜在风险进行防范和管控，确保科研活动的正常进行;提高财务数据质量，实现经费收支的规范化;加强廉政风险防控，严防舞弊行为的发生。内部控制体系建立包含了预算管理、合同管理、采购管理、资产管理、项目管理等。性质不一、规模不一的单位，都应该根据各自的具体情况建立必要的内部控制体系。

一、内部控制的发展

我国的西周时期已经开始实施分权控制方法、九府出纳方法和交互考核制度。而现代“内部控制”源自于美国审计学家蒙哥马利在1912年表述的“内部牵制”理论。他在自己发表的《审计——理论与实践》书中提出采用岗位分离，账目间互相核对的内部牵制方法，是确保账目正确无误的一种理想方式。由此开始，现代内部控制发展经历了内部牵制、内部控制、内部控制结构、内部控制成分4个阶段。1992年，美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）在《内部控制——整体框架》报告中指出：内部控制是为保证经营的效果和效率（操作性目标）、财务报告的可靠性（信息性目标）、以及法律和法规的适用性（遵从性目标）这三大目标，由企业董事会、管理层和其他员工共同参与实现的一个过程。COSO的报告认为内部控制整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督评审五项要素构成，这五项要素和三大目标结合起来，构成了内部控制的完整体系。

2008年5月，为规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，我国制定了《企业内部控制基本规范》;2012年11月，为提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，国家财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。

二、科研事业单位内部控制中存在的问题

1.领导层及业务部门忽视内部控制。一方面，科研机构的行业特征长久以来均是重科研轻管理，管理部门的职责被定义成“为业务部门服务”，科研出成果，内控不重要，单位内部内控意识薄弱，内控体系建设滞后。另一方面，内部控制是需要单位全员参与的，领导层的参与更有标杆作用，单位领导层的工作重点如果只在经济收益的增长上，而忽视内部控制，甚至认为内部控制属于财务部门的职责，与其他业务部门无关，对内部控制工作参与度低、积极性不高，不支持不配合，且部分业务部门在日常工作中，存在操作不规范、轻视或无视各业务环节潜在风险点的情况，则造成的结果将导致单位运行成本的增加。

2.单位层面管控力度不够。科研事业单位的科研项目建设、合同签订、政府采购等经济业务工作是常态。但业务部门在实施上述日常各项工作的内部控制工作时，更多的是停留在了业务部门的内部管理层面，单位层面的管理依据也是建立在部门内部控制的基础之上，在一些关键岗位和重点领域，如科研经费使用与管理方面，缺乏具体、有效的单位层面的内部控制。

3.财务部门未能充分参与决策。在事业单位长久以来所形成的管理架构下，财务部门平时的基本职能是付款与核算，一般不直接参与单位的经济业务决策。一方面，由于缺乏管理职责的支持，财务部门在实际工作中存在没有结合单位实际、照搬主管部门文件规定的情况，使得相应的内控制度缺乏针对性。另一方面，对于科研事业单位财务部门来讲，科研经费是单位经费管理的核心，但由于信息不对称，使得财务部门对科研经费的使用方向、科研项目实施进度等都不能准确把握。同时，由于不参与科研经费使用和管理的方案制定，使得财务部门不能以最高效的方式进行科研经费的配置，这既不利于提高经费使用的效率，也不能真正发挥对单位经济活动的监管作用，对财务风险不能及时预测和防范，使得单位在资金管理方面存在安全隐患。

4.内部控制体系建设不完善。科研事业单位的内部控制建设处于起步阶段，有些单位人数较少的，也不愿意设置内部控制体系，而建有内部控制体系的单位更多的是为了应付上级部门的检查，直接将现有的财务制度或单位的管理制度拿来使用，单位领导班子成员是单位内控领导小组成员，单位内部控制建设流于形式。此外，在内部控制方案中没有具体的工作计划和实施办法，对关键岗位、重点部门的评估报告不及时，评估要素不准确，内控监督没有实质效果，不能及时发现已有的或者潜在的风险。不完善的内部控制体系无法发挥内部控制的作用，增加单位运营风险，不利于单位的长远发展。

三、内部控制体系建设问题的解决建议

1.营造合适的实施环境。领导层对内部控制体系建设是否重视，对其是否能够贯彻实施起着决定性的作用。领导层充分发揮表率作用，提高对内部控制体系建设的重视度，让单位中的每一个岗位、每一位员工都置身于内部控制体系建设中，通过宣传体系制度建设与员工本职工作的关联性，消除员工对内部控制体系建设的消极抵触情绪。

领导层主动学习内部控制体系建设的相关制度要求，行动上将内控制度要求贯穿单位的决策、执行、监督全过程。员工通过学习能够清楚地认识到本岗位工作所面临的内部控制风险，有意识地按照内控制度的要求完成每项工作。单位的各项日常工作、每个岗位、每位员工都包含在内部控制体系建设中，内控体系建设的领导层需要根据外部环境、本单位业务工作实际情况以及内部控制的规范要求，不定期修定单位的管理制度和工作流程，使内部控制的实施有足够的政策依据支持。

2.加强单位层面管控。完善的内部控制体系建设是对单位所有经济活动的动态监督过程，不是各项管理制度的简单相加。基于《行政事业单位内部控制规范（试行）》等制度的要求，从单位层面，通过内部控制体系建设，使得各下属部门的行动相互制约，工作程序环环相扣，通过内部控制机构的组织架构和工作机制的建立，对预算管理、项目管理、合同管理、资产管理、采购管理等关键岗位制定明确的内部控制具体措施，建立各岗位工作职责以及相互制衡的机制，保障各下属部门内部控制体系建设能够顺利实施，实现单位层面和下属各部门层面执行并重的效果。

3.强化财务工作效用。构建适合本单位的财务分析体系，通过对财务信息数据的收集、整理、汇总、分析，加强对单位日常发生的各项经济活动的管控。进一步完善科研经费的内部控制，实现资金的全面精细化管理，强化财务收支管理，提高财务管理质量，促进资金利用效率的提升。根据科研事业单位的特点和实际情况，建立财务预算管理制度、细化的配套执行方案，通过对预算执行情况的有效分析，及时发现科研项目实施过程中遇到的问题，及时调整，以便修正内部控制在实施过程中出现的偏差，促进单位财务工作的高效有序管理。

注意提高财务人员整体素质，鼓励会计人员进行继续教育和业务培训，加强专业知识学习，及时更新财务新规定等信息储备内容。财务人员更要掌握内部控制的内涵和具体实施方法，严格遵照内控制度执行，提高财务工作的效率，为单位的经济业务发展做出贡献。

4.强化内控执行力度，完善内控体系建设。科研事业单位的各项经济业务的办理都是有自己的工作程序的，各级、各个岗位人员所能审批的范围、职责都有明确的规定，所有人员都应在自己的权限范围内行使权力并承担责任，切实加强内控执行力度。财务部门要加强对原始凭证的稽查与复核，重点关注经费收支、政府采购、资产管理、科研项目建设和合同签订等环节的风险防控，强化财务部门的内部审计与监督作用。纪检部门在内控制度建立之初，就要关注其是否健全、规范且具有可操作性，对其设定的衡量指标及未来的执行效果进行科学预测，及时提出修订建议;运用信息技术，构建对业务和经费的立体监管网络，对内控制度规定的内容进行专项核查与监督，而在核查时发现问题，要及时督促被核查者进行整改。

科研事业单位要依据自身实际情况，持续完善与优化内部控制体系。加强领导层及员工对内部控制重要性的认识，实现全员参与，部门联动，逐渐完善内部控制体系，对关键岗位和重点领域进行有效的风险防范，采取必要的控制措施，优化科研经费利用效率，推动单位更加全面系统地进步与发展。

（作者单位：江苏省生产力促进中心）