响应式的建构：政府绩效第三方评估的优化路径——以昆明市评估实践探索为例

张飘飘

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

一、研究背景与问题提出

二十世纪末，我国学术界开始深入研究政府绩效评估的理论方法，第三方评估的研究因此受到关注。随着我国政府管理的不断改革和创新，以及政府职能的改变，社会公众也逐渐由政府管理对象转变为服务对象的角色，许多社会组织、第三方机构以及公众等，多方共同参与治理的意愿不断增强，这就迫使政府推进治理能力现代化，提供更好的公共服务。尤其是近几年来，第三方评估受到政府和社会公众越来越广泛关注。党的十八大更明确指出了重视运用和发挥第三方评估的作用。

目前，我国的第三方评估步入了加速发展期。但在我国，第三方评估发展时间比较短，还不够成熟，在评估内容、评估方法和评价结果运用等方面还存在着一些问题，有待研究。并且，目前第三方评估工作更多是以行政机关委托的方式开展的，导致公众对第三方评估有所怀疑，认为只是走个形式，对第三方评估的认可度还比较低，这无疑为阻碍到第三方评估作用的发挥和未来的健康发展。因此，有效实现我国政府绩效第三方评估良好发展值得进一步研究。本文从政府、第三方机构、企业、社会及公众等利益相关者角度出发对第三方评估过程进行充分研究，发现实施第三方评估过程中的问题及寻找优化路径。

二、第三方评估概念及理论工具

第三方评估也称外部评估，是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织对政策制定、实施或者政府绩效等方面做出的评价，分为独立第三方评估和委托第三方评估。[1]《谁是“最佳”的价值判断者:区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析》一文对“最佳的评价者”进行了探讨，分析不同的评价主体，最终得出第三方机构是最佳的评价者的结论。[2]可见，第三方评估意义重大，第三方评估作为一种必要的外部评估方式，对政府行为形成外部制衡，不仅弥补了传统的政府内部评估的有失客观公正等缺陷，也为社会公众参与现代化治理提供了条件，避免了政府同时充当着运动员和裁判员的双重角色，使评价结果更加科学、独立、客观、公正，弥补了传统绩效评估的内在缺陷。

古贝·林肯在《第四代评估》中提出新的评估方法——响应式的建构主义评估，关注于不同的利益相关者对不同主张、焦虑、和争议有着不同的建构。主张在评估过程中不仅要对不同利益相关者的观点做出回应，而且还要对有关信息收集事宜也做出相应的回应。“任何一个评估行为都将成为一个政治行为。”这也反映了整合不同利益相关者本身就是一个互动博弈过程。第四代评估在认识到前三代评估往往把评估对象及其他利益相关者排除在之外的做法，进而提倡形成“全面参与”的评估氛围，即主张所有与评估有相关利益的人都要积极参与、充分表达自己的观点。真正推动评估实现“响应式建构”必须使得评估过程达成“回应—协商—共识”建构，主张评估者和利益相关者之间保持“回应”和“协商”，从而达成评估涉及相关各方的“共识”。[3]

在第三方评估过程中，虽说评价结果是由第三方评估组织考核和评价得出，但是在整个评估过程中，受到多方的利益相关者影响。尤其是对于委托第三方评估，委托方(通常为上级政府)的利益诉求直接影响到第三方评估结果。因此，在评估过程中识别利益相关者，并通过有效的方法建构或整合各方的利益是必要的。在政府绩效第三方评估过程中，以委托第三方评估为例，通常涉及以下利益相关主体：上下级政府、评估的委托方、评估组织、公众等(图1)。

图1 委托第三方评估中利益相关者构成

三、昆明市政务服务第三方评估的案例

(一)昆明市的总体情况

早在2014年在国务院工作督查中正式引入第三方评估。国务院已将第三方评估作为监督工作、推动落实的重要手段。有了中央政府的政策方向指引，全国其他城市的不断实践。昆明市政府认真响应国家和政府发挥和运用第三方评估的号召，并结合当地的实际情况采取相应措施，努力推进第三方评估评估工作的顺利进行。此次评估工作在前期进行了充分的准备工作，并积极整合理论与实践工作，前期申报“昆明市政务服务综合评价体系建设”课题研究，进而将理论成果用于指导评价工作开展。

在前期理论准备充分的基础上，昆明市政府通过政府购买引入L机构作为第三方评估机构，建立一整套科学、公正、客观的评价体系，以推进重大项目建设和提升政务服务质量为重点，从2016年8月按季度对全市政务服务工作进行评价用时三年。

为了顺利开展此次评估工作，昆明市政府出台了《昆明市政务服务综合评价体系建设工作实施方案》，规定由昆明市政务服务管理局作为牵头单位，负责协调第三方机构开展评估工作。并在《方案》中明确了第三方评估的目标、基本原则、组织实施、评价的对象、内容和方式；同时在方案中明确要求在评价过程中对企业和公众进行满意度方面的相关调查，换言之在本次评估中服务对象的企业和公众将被纳入，作为评价主体；最后对评价结果的应用作了说明，并指出将评价结果及时公布。“我们政府靠自身推动改革已经很困难了，需要你们(第三方)来推动改革”一位被评对象(领导)这样说。

(二) 评估目标：多方诉求动力契合

1.政府需要：发展和服务导向

我国的政府绩效评估实践表明，它具有内部趋动的特征，即它往往不是直接产生于社会公众等外部推动力，而是领导者在政治抱负或是工作需要以及其内在责任感的趋动下主动采取的。[4]更多地是由于地方经济发展，以及改善地方政府的绩效的需要，经地方领导发起推动，引入第三方评估组织进行评估。一般是对下级政府的绩效评估。本次昆明市政府绩效第三方评估由市领导推动产生，旨在推动地方经济发展和改善政务环境。

“第三方评估对政务服务的提升不仅限于最低层次的服务好老百姓少跑腿，更重要的是通过政务服务的提升这个杠杆来撬动经济，打造更好的营商环境。通过可视化、角度化来建立标准，让第三方评价不断适应社会经济发展的需求。”(昆明市政务服务第三方评价标准化工作座谈会)

2.企业需求：更好的营商环境

本次评估中企业是作为重要的评估对象之一，即也是评估过程中重要的利益相关者。在“响应式的建构”目标下，吸纳评估对象全面参与到评估中是应有之义。从实践价值层面讲，将企业纳入评价体系内作为评价主体之一,是我国强化和促进政府对于市场经济主体的企业的服务建构要求的必然选择，从而逐步完善的市场经济体系建设。这种表现出“企业本位”的价值取向实际反映的是企业主体对政府在提供经济服务功能时的要求。一方面，作为市场主体的企业希望政府能够营造更有利于其发展的市场环境。而政府亦希望通过政务服务环境的改善投资环境，创造到更多的经济发展机会。正是基于这样的利益契合，企业的诉求与地方政府发展经济的目标需求上不谋而合。昆明市作地方政府在推动经济发展进程中，追求创建更加良好“招商引资”环境，自然是地方政府引入第三方评估的动力。

3.公众诉求：更高政务服务质量

考核公众满意度同样作为第三方评估的重要内容。在评价体系设计中把公众对政务服务的满意度作为重要的评价指标，吸纳社会公众参与到评价过程中，符合公众希望获得更高效更便捷的公共服务的诉求。公众是政府提供公共服务的重要主体，更是评估过程中的直接利益相关者，通过评估过程去主动关注并回应公众的焦虑和主张符合“响应式建构”的内核。这种体现出“公民本位”的价值取向，反映的是政府转变职能树立服务意识，提升政府形象的目标。与此同时，在全国范围内展开的政府服务提升的建设背景下，地方政府有更高的诉求去提升政府服务质量，也符合服务型地方政府建设转向的逻辑。

基于地方政府、企业和社会公众等利益相关者在诉求表达上有所契合，政府有提供更好的投资环境和更高的服务质量的目标，也符合社会公众的诉求；并且通过第三评估机构的介入改变了政府内部评估的封闭性，形成开放的评估系统，推动了评估过程具有多主体形成协商互动的有利条件。正是得益于利益诉求契合和封闭系统被打破，加之各方的关注点存在交集。评估因此具备了“响应式建构”目标下中达成回应的基础。

(三)评估实施：第三方评估的多主体参与

围绕评估目标，即改善投资环境和提高服务质量两大维度来说，评价的内容主要从两大方面入手：一是评估投资审批工作，从中发现政府工作过程中的问题；二是评价政府服务质量，调查公众满意度。第三方评估改善了以往内部评估模式下，排斥社会公众参与的状况，将企业和公众都吸纳到评估中，但是在实施过程中促进各方利益协调却存在着困难和障碍，有效协商不足成为第三方评估实施中的一大障碍。

图2 第三方评估的实施过程

1.政府科层层级：达成协商的阻力

昆明市政府认真响应国家和政府发挥和运用第三方评估的号召，基于昆明政府一把手的权威推动，积极出台工作方案，配套出台了评估结果运用实施方案，考核处于末位的，将对领导班子按《昆明市治理“为官不为”实施办法处理》，轻则通报批评，重则降职免职。基于中国压力型体制背景下，压力进行了层级传递，上级部门将被考核的下一级政府部门的奖惩也做了明确规定。

金字塔式官僚制结构下，上级主管部门将责任和压力自上而下落到下面的相关工作人员，自然他们就成为了最直接的被评对象。在这种情况下，一旦绩效评估的结果与直接被评对象的切身利益关系不大(切实的利益方为上级部门)，而绩效评估工作又会造成被评对象工作人员的工作任务加重，难度增加，管理中的缺陷也更容易在绩效评估中暴露，难免使他们的利益受到损害，这样一来第三方评估通常会受到他们的漠视或抵触。在本次评估中，一开始上级部门重视程度不够，也并未对直接被评的下级部门作出奖惩规定，因而第三方评估在前期开展很难得到被评对象的配合，这样一来将直接影响到政府部门与第三方形成良性互动，以及关注和相应公众的利益诉求。

随着第三方评估结果的出台(按季度发布)，改变了这种情况，随着第三方评估结果的出台，《昆明市政务服务第三方评价结果应用方案》切实运行，排名处于末位的部门领导受到批评，排名处在前列的受到表扬，正向和反向的压力都随之而来了，如此一来，被评部门都重视了起来。笔者经过半年的调研参与观察，发现后期被评对象的态度明显发生了变化：漠视抵触—积极配合—主动改进。因而，只有上级政府的重视才能切实增强下级政府的配合和响应，政府科层层级结构的等级属性和传递性直接影响到评估迅速且及时的接收和回应公众需求。

2.第三方评估机构：促成协商的限度

在评估过程中，可以说第三方机构保持了相对较好的独立性，从评估方案的设计、指标的制定、执行评估的过程、得出评估结果等环节，均由第三方机构组织和开展。实践表明，第三方评估具有不容忽视的推动力，在评估中充当了连接政府与社会公众的桥梁，包括对社会公众诉求向政府反馈以及反馈结果再应用到评价内容设计中。

按照第三方评估的要求，原则上评估应当向群众进行公开，并且应当提供给公众对于评价结果的反馈渠道，形成“第三方评估—公民参与评估—评价结果公布—公众反馈—回应—完善评估体系—再评估”的良性循环。第三方机构为了及时改进评价指标内容设计等需要收集社会公众关于评价的反馈。在本次评估中，笔者在调研中发现第三方机构比较重视网络平台等新闻媒体的作用，积极配合政府公开评价信息，并且重视关注收集企业和公众的反馈信息，但是在收到反馈后的回应环节则是不充分的，其回应是有限度的，主要体现在第三方机构关照和实现“公共价值”的限度，这样一来有效搭建起评估过程中多方形成“对话”的途径缺失。究其原因，首先是受限于政府部门的规定，第三方机构毕竟是置于政府科层体系外部；其次是受限于自身易丧失“公共性”的局限。

王国华等认为委托第三方评估，在大多数情况下评估是需要按照“客户需求”进行的，目的在于实现决策者的目标。评估主体、评估方法的选择都是可以沟通的，其独立性、客观公正性与其他评估方式无异。[5]这种说法也并无道理：第三方作为政府的委托方，的确是根据“客户需求”(委托方的需求)进行评估的，由于这一原因，第三方可能会丧失了其独立性和客观性，但事实如何呢？笔者在实践调查中发现，虽说第三方在评估中与“客户”确实是存在沟通的，但第三方机构保持了应有的独立性。然而事实上，第三方评估机构的真正局限在于：第三方评估公司自身的商业性。比如部分被评部门采取购买服务的形式，与第三方机构形成“合作关系”，从而得到第三方机构关于“如何改善服务质量、得到更高评分”的业务培训，这样就变相导致了对其他被评对象的不公正，尤其是财政比较弱的部门。总的来说，专业评估公司在评估方面具备一定的专业性和独立性，但容易会受自身商业性(盈利性)的抵消。第三方评估机构公司最容易出现的偏颇不在于丧失独立性，而是公共性。

3.社会公众：主动参与协商不足

尽管本次第三方评估将企业满意度和公众满意度作为重要的考核标准，但仍然存在一些问题，并未真正形成“全面参与”，即政府与社会公众有效互动存在着一定的障碍。在调查服务对象满意度时过程中，很多群众对第三方机构表示不知情，不愿意配合。甚至在评价结果公布时，很多群众表现出不信任的态度，在发布评价信息平台上直接表达怀疑的态度，认为这无非还是政府变相的“走形式”。一方面是评价前的准备工作中，并未充分做好前期宣传和信息公开，绝大部分公众对于本次第三方评估并不知情，更不用说积极主动参与到此次评价中，公众的不知情直接影响了调查的有效性。另外一方面，评估结果公布不力，在评价结果公布信息不全(没有对评价体系进行说明，没有对得分详细进行充分解释等)，直接导致公众对评价结果的怀疑。更未提供公众在获取评价信息后对评价结果的反馈机制。根本原因还在于政府长期形成的封闭的系统，缺乏信息公开的意识，还未形成比较规范的信息公开机制。同时也体现出政府和第三方机构两者的服务意识都还有待提高。当然，也表明公众自身的公民意识还未真正形成，缺乏积极参与的动力，仍习惯于被动接受。公民的文化素质影响着公众对第三方组织的认知和关注；还有公民社会的成熟度，不仅影响着公众的主动参与意识，更间接地影响着政府的服务意识，也决定着能否形成对政府改革有力的外部推动力。

4.监管部门：利益“缓冲剂”

评估过程中有独立的监督部门是必要的，一旦监督部门不独立或者监管不力都无法保障第三方评估的独立性和公共性，会引起扭曲公共利益的诸多行为，势必很难形成多方利益的合法且有效的互动，甚至是利益的冲突而非共识。

在本次评估中这一点就做的比较高，由牵头单位在本次第三方评估中充当了“独立的监督部门”的角色。在评估过程中，第三方机构之所以能够保持了相对较好的独立性，中间过程没有被评对象及业务主管部门的参与和干涉，很大一个原因在于被评对象并非是委托方或者牵头单位。具体而言，作为牵头单位的昆明市政务服务局仅仅是在评价过程中，发挥着协调组织的作用，而昆明市政务服务局与被评单位也没有直接的所属关系，相互利益关系比较少。加之，牵头单位在评估中充当了第三方和被评对象“中介组织”，不仅在沟通协调方面起到重要作用，更成为双方利益冲突的“缓冲剂”，避免了双方利益冲突负作用于第三方独立性和客观性。也就是说，尽量避免第三方与被评对象主管部门的“隶属”关系，以及尽可能达到与被评对象的“零利益”关系，是专业评估的必要保证。

在评估过程中，政府及第三方均在推动协商达成共识上都有一定的缺失，而公众一方则表现出参与意愿和行动的不足。具体表现在：第一，政府封闭的科层体系的封闭性直接限制了协商的限度，而只有当上级政府足够重视的情况下才能切实增强下级政府的回应性；第二，第三方机构促成协商是有限度的，主要是受限于自身局限带来的公共性缺失问题；第三，社会公众并未主动参与到评估过程中，与政府及第三方形成有效互动。但值得一提的是，多方利益主体并未形成强烈的利益冲突，很大一个原因在于牵头单位发挥了利益“缓冲剂”的作用，但是可惜的是它对协商互动的推进却显得微不足道。总的来说，从评估过程剖析发现多方利益在第三方评估过程中并未形成有效互动的格局，正表现出来协商不足的问题。

四、实现第三方评估的响应式的建构

第四代评估从建构主义视角出发，提出了“回应—协商—共识”的建构路径，具体而言“评估不再是评估者处于主导地位、评估对象处于被动状态、强调‘证实’事实的单向过程。而是一种融合不同利益相关者多元价值的协商过程，通过‘探究’来建构现实。”[6]其特征在于评估者和利益相关者之间保持“回应”和“协商”，从而达成评估涉及相关各方的“共识”，完成评估的有效建构。

(一)评估环节设计增强回应

在我国，政府绩效评估往往依靠政府内部的行政命令，领导权威推动在开展绩效评估初期成效也很明显。但随意性较大，因此急需构建一种动力机制，从源头上推动第三方评估的发展。打破以往评估中的“管理主义倾向”，把“回应”利益相关者的主张、诉求甚至是争议作为评估的起点，以此来增进多元利益相关各方的交流沟通，以期达成共识。为了实现多方观点的及时有效“协商”，应当从评估的各个环节都融入各方交流和反馈的“协商”机制。第一，建立完善的政府信息公开机制，明确公开的范围并作出相关说明，进一步加大政府信息的公开力度，确保第三方评估信息的真实度和信息公开的完整，第三方定期公布评估结果。第二，应该建立第三方信息反馈机制，在评估工作过程中以及评价结果公布后都应当提供畅通的渠道供公众反馈信息，包括对评价工作的建议意见，对评价结果的看法等。[7]第三，要拓宽公众获取信息的渠道，充分发挥新闻媒体的作用。充分发挥报纸、电视等传统媒体的作用，同时更要重视新媒体的作用，充分调动公众的参与。

(二)评估实施注重互动协商

在第四代评估的流程中，协商是一个重要的步骤，应当时贯穿整个评估过程的，从利益诉求整合通向共同建构的必经之路，是促进共识达成的过程。通过反复沟通，平等对话，讨论磋商，收集、梳理各种不同参与方在不同环境中的建构，逐步沟通、改变、统筹不同意见上的分歧，引导达成共识。[8]在评估过程中真正形成“第三方评估—多方参与—全面反馈—主动回应—改进评估—再评估”的良性循环过程。尤其在评估过程中要积极主动地促进公众的参与，真正的形成公民价值导向。一是提高公民参与的积极性，不仅要使公众意识到参与的可能，提供公众多种参与渠道，增强公众参与动力，也要使公众体会到参与的作用，即感受到“因为自身的参与，对政府行为产生了影响”，最直接的体现就是公众的建议和意见得到了政府的回应甚至采纳。二是对评价相关信息充分的公开，而非仅仅只公开评价结果。公众只有知情的提前下并且能获取到完整评价信息，公众才可能减少甚至消除对评估的不信任感，也只有在充分知情的前提下才有可能真正参与到评估中。三是要建立健全公民参与第三方评估的法律保障，规范参与程序，使公民参与评估合法、合规、合理地进行。

(三)发挥第三方推动共识的作用

第三方机构在评估过程中充当了连接政府与公众桥梁的作用，保持评估机构的独立性和客观性必要的。第三方评估的独立性避免利益关系的操作，影响评估过程形成良性循环。影响第三方评估独立性的主要因素包括第三方组织与被评对象的利益关系(尤其是经济关系)、第三方组织及其人员能力和素质、监督有效与否。因此，要保证第三方组织评估的独立性，一是要第三方评估组织要尽可能避免与被评对象的利益关系，特别是第三方主体是具有营利性质的专业公司时，前提是避免其与被评对象的直接经济利益关系；二是第三方机构不仅需要具备相关的专业评估能力，更要有社会责任感和公民的价值取向，要求评估工作人员具有专业精神、社会道德感和客观负责的态度；三是要从法律层面确立第三方评估的地位，在推动第三方评估组织独立发展的同时也起到了规范的作用。