激活行政裁决，重在裁决公正

张吕好

近期，中办、国办印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，司法部有关负责人亦向社会披露了相关改革思路。这意味着，在我国执法实践中沉寂已久的行政裁决，即将迎来全面复苏的春天。

行政裁决是预防化解社会矛盾的多元化机制中的重要一环。民事纠纷不仅可以由法院裁判，还可以由行政机关裁决，例如有关所有权或使用权的权属争议，商标、专利等侵权争议，环境污染或产品质量引起的赔偿争议等等。诸如此类的民事争议与行政管理活动密切相关，且不属于合同纠纷，而由特定行政机关获得行政裁决权。

学术上的行政裁决概念或许过于抽象，通俗而言就是，法院能够裁判的特定民事案件，也可以交由行政机关予以裁决。与司法裁判相比，行政裁决制度的优势是裁决人员具有较强的专业性、程序便捷及时、效率高成本低。二十世纪八十年代以后，我国陆续有一些单行法律法规规定了行政裁决制度。例如，1989年的环境保护法曾经规定，造成环境污染危害的，应当排除危害并对直接受到损害的当事人赔偿损失，赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以请求环境保护行政主管部门处理，对处理决定不服的可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。

行政权力介入民事争议的处理，伴随着行政规制逐渐扩大其范围的进程。通过法律法规的专门授权，行政裁决可以促成民事纠纷的快速有效解决，由此开辟了一种多元的纠纷解决渠道，当事人既可以选择司法裁判程序，也可以选择行政裁决程序。

然而在现实中，行政裁决制度的运行并不通畅，不仅公众认知度低，其专业性、便捷性的优势也没有得到充分展现。此外，当事人如果不服行政裁决结果，可以起诉作出裁决的行政机关，行政机关由于不愿当被告，便怠于作出行政裁决或者选用调解方法解决争议，从而导致行政裁决制度逐步走入困境。从目前的现实看，实际运行的行政裁决仅涉及少数事项，包括拆迁补偿、征地补偿、林地权属确认等等。而不少曾经入法的行政裁决制度却纷纷消失，比如，环境保护法于2014年修订后，就取消了行政裁决条款。

行政裁决遭到削弱、弃用的直接结果是，相关民事纠纷只能涌入司法裁判渠道。大量案件无法分流，专业性也难以保证，因此影响了民事纠纷处理的质量。

正是基于这样的现实，行政裁决制度重新受到重视也就势在必然。近期发布的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，正是以快速解决矛盾纠纷、有效分流民事纠纷为导向，意图解决行政裁决的范围、程序和制度问题，重塑行政裁决的功能和目标，以健全和完善矛盾纠纷的多元化解机制。“意见”提出的举措包括，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作，稳步扩大行政裁决适用范围，适时推进行政裁决统一立法等等，无不触及推动行政裁决的焦点议题。

行政裁决的特点之一是不具有终局性，这与以解决合同纠纷为主的行政仲裁有着重大区别。行政裁决需要接受司法的最终审查，但是行政裁决的性质究竟是司法行为还是行政行为，决定了司法最终审查的方式，这也是此前困扰行政裁决制度良性发展的主要问题。

问题的关键在于，必须在行政裁决和司法裁判之间建立有机衔接。从目前的改革方案看，确认了实践中的两种做法，对行政裁决不服的，既可以提起民事诉讼，也可以提起行政诉讼并申请法院一并解决相关民事争议。前者是行政裁决制度建立早期的做法，后者则成形于行政诉讼制度建立后，行政裁决被纳入行政诉讼受案范围，以作出行政裁决的行政机关为被告，审查其行政裁决行为。

基于多元化解纠纷的制度设计理念，行政裁决应当能够有效分流民事纠纷。而要实现这样的目标，需要着力加强行政裁决程序的公正性、便捷性，并以司法的最终审查作为辅助。归根结底，行政裁决只有确保其公正性，具有与司法裁判相当的质量，才会被社会公众认知和接受，也才能真正焕发其制度优势，走向全面激活的未来。