县级人大监督职能研究

□王珊珊

县级人大在我国五级人大体系中处于承上启下的关键环节。监督职权是县级人大常委会工作量最大、内容最多、范围最广、人民群众最关心的一项基本职能。可以说，县级人大监督职能的行使状况，直接决定着县级人大工作的质效。党的十八大以来，基层县乡人大工作和建设出现了新加强、新变化，对监督职能的探索也进入新的活跃期。从发展的脉络审视县级人大监督工作，将会对县级人大监督职能的发展有更加清晰的认识和更加全面的把握。

一、县级人大监督职能的历史发展、存在问题及原因分析

（一）县级人大监督职能的历史发展

在设立县级人大常委会之前，县级人大履行职能的主要形式就是县级人民代表大会，受限于会期短等因素，监督职能无法充分有效行使。

第一阶段：县级人大常委会设立至监督法颁布前。1979年，《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》通过了地方人大常委会设立决议。不同于县级人民代表大会，县级人大常委会是常设机构，有相应的工作机构和工作人员。在此基础上，上世纪八九十年代县级人大常委会监督工作如火如荼地开展起来，县级人大监督职能也不断丰富。但这一时期县级人大监督职能行使缺乏明确的法律依据，规范性程度不高、随意性较强。

第二阶段：监督法颁布至党的十八大召开前。2006年监督法出台后，地方人大常委会的监督工作有了国家大法的规范。地方人大及其常委会以更加积极和规范的姿态开展监督工作，人大监督实效在这一阶段有了显著增强。但这一时期人大监督也呈现出虚化、弱化、软化等现象，常规监督手段形式化，刚性监督手段“束之高阁”。

第三阶段：党的十八大召开后至今。党的十八大召开后，人大监督职能得到不断加强和改进。2015年6月中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。2015年9月全国人大常委会办公厅召开加强县乡人大工作和建设座谈会，2017年6月召开推进县乡人大工作和建设座谈会。在这一系列举措的推动下，县级人大常委会组成人员进一步增多，并设立了专职委员，成立了专门委员会，设立了预算工委，监督工作力量进一步壮大增强。

（二）存在的主要问题

1.主观方面：不愿监督，不敢监督，不善监督的问题。不愿监督集中体现为：对人大制度自信心不强，主动履行监督职能的意愿不强，认为监督多了是“自找麻烦”“多一事不如少一事”。不敢监督表现为：对于“硬骨头”认为费力不讨好，工作中过多考虑“一府一委两院”的感受，认为“党委不点头，不能监督；政府不愿意，不能监督”，对人民群众反映强烈的热点焦点，回应不及时不主动。不善监督表现为：监督选题过于宽大，对于经济社会发展中的难点热点问题把握不准，对于群众所想所盼体会不深，监督不到点子上；对监督事项做不到跟踪督办，缺乏“一抓到底”的韧劲。

2.客观效果：监督的虚化、弱化、软化问题。主要表现为三个方面：第一，监督的实效性不强。大多数的监督事项都是在常委会会议上一审了之，产生的实质性推动作用不大。第二，监督手段缺乏刚性。县级人大在监督工作中基本只运用听取审议工作报告、审查批准预决算、执法检查三种监督手段。规范性文件备案审查、专题询问近几年逐步开展。质询则尚未开展。特定问题调查在回应社会热点问题中未能发挥应有作用。第三，问责和追责机制缺失。两个层面：第一个层面是对于监督对象不严格执行监督决议决定、不认真办理和落实审议意见，如何处理缺乏有效的问责机制。第二个层面是对于地方人大在监督工作中的不作为、慢作为缺乏追责机制。

3.监督内容方面：重形式轻内容，人事、预算监督一定程度上流于形式。一是人事监督缺失。在权力授予关系中，由其产生就要对其负责、受其监督，这是一条基本原则。实际工作中，人大对任命人员往往是“一任了之”，缺乏实质性的监督措施，党员领导干部更多接受的是党纪监督，导致在实践中对被任命干部决策失误、违法行政甚至贪污腐败等行为不能够及时发现和监督。二是预算监督滞后。在“行政预算”模式中，人大的“只决不议”使财政预算的表决只剩下“一致通过”的形式主义符号。财政工作专业性强、政策性强，实际工作中受制于工作人员及其专业水平，出现“外行”监督“内行”的状况。

（三）原因分析

1.体制环境因素。虽然我国的改革开放已历经40年，但我国的社会结构、思想观念滞后于经济领域的巨大变化。党政主导型的权力运作模式在现实中仍然很大程度上存在，并形塑着中国政治生态。党委决策政府执行的“决策—执行”直线逻辑使得人大及其常委会基本处于权力“边缘地带”。

2.监督意识不强。一是地方人大行使监督职能的意识不强。在实际的制度安排中，地方人大常委会组成人员年龄偏大，普遍存在“船到码头车到站”的思想，对人大工作的热情不高。二是“一府一委两院”主动接受监督的自觉性不强。认为“一府一委两院”工作“自成体系”，在接受人大监督的主动性上还不够，更有甚者认为人大监督是“不干正事”，是“找茬”，从思想深处轻视和抵触人大监督。

3.监督能力不足。一是信息不对称。一方面，人大所掌握的信息大多来自“一府一委两院”的主动汇报，人大自己并不掌握第一手资料。特别是随着政府管理事务的日益精细化和专业化，人大及其常委会在这方面显然无法适应这种变化。另一方面，人大常委会组成人员专职化程度普遍不高，时间和精力都难以保障专心投入人大监督工作，同时还存在专业素养不高的问题。二是实力不对等。人大监督权有效运行所需要的资源包括资金、人事等掌握在党政部门手中，实际运作过程中人大受政府的牵制要远大于政府受人大的制约。同时，政府及各部门拥有大量的专业人才，具有人力资源和专业知识优势，相比之下人大监督力量较弱。

二、完善县级人大监督职能的对策研究

当前，人大不是扩大监督权的问题，而是如何把现有的监督职权用足做好。改革开放的最大启示就是要以开放的思维审视和推动工作，坚持与时俱进，通过深化改革释放活力，对人大监督工作来讲也是如此。

（一）增强做好新时代人大监督工作的使命担当

新时代加强基层民主政治建设是大势所趋，人大发挥更大作用责无旁贷。根本是要解决思想观念上监督主动性不够、使命感不强的问题。县级人大常委会主任专职专任，更要有做好新时代基层人大工作的使命担当，抓班子、带队伍，始终保持昂扬向上的奋斗姿态，干事创业、勤勉敬业。同时，要切实增强制度自信，强化监督意识，对法律负责、对人民负责、对事业负责，敢于“较真”，敢于“挑刺”。

（二）提升做好新时代人大监督工作的能力水平

1.善于争取同级党委的大力支持。一方面，在研究谋划监督工作时，要紧紧围绕党委的重大决策部署，做到主动对接、及时跟进。另一方面，要主动向党委请示汇报工作，争取党委对人大工作的支持。

2.强化人大自身建设。常委会建设总的方向是提高专职比例，同时主动强化常委会工作机构力量建设，补充具有专业知识、年富力强的工作人员。专委会建设总的方向是增强监督的专业性，发挥好专门委员会监督领域清晰的优势，增强人大监督工作的精准性。

3.充分发挥人大代表作用。人大代表是人大监督最可依靠的力量。要强化对代表的学习培训工作，提升人大代表的代表意识和履职观念。要不断改进代表建议办理工作机制，提高建议办成率，让代表履职有更多成就感。要加强代表履职管理，探索实行“量化积分”“全程纪实”“网上公开”等管理方式，组织代表定期向选民公开述职。

4.建立监督顾问机制。面对政府工作分工日益精细化和专业化的现实，仅靠人大力量是难以开展有效监督的。在工作中要善于借用“外脑”，在法律监督、财经监督等领域广泛建立专家咨询和参与机度，不断增强人大监督的专业性和科学性。

5.推进社会公众对人大监督的参与。建立制度化的联系机制和规范化的民意反馈机制。人大监督议题的选定要通过听证会、社会公示、座谈讨论等形式，广泛吸纳社会各界的意见建议；人大监督事项要及时向社会公开，增加社会透明度；建立现场参与制度，广泛动员公众以多种形式参与人大监督活动。

（三）深化人大监督领域

1.深化预决算审查监督，实现良好的预算治理。加快推进预算审查监督信息化建设，借鉴先进省份县级人大的经验做法，加快开展预算联网审查工作，通过互联网办公系统实现人大对预决算数据的实时监控和动态预警。进一步建立完善专家咨询制度，全面提升预决算审查监督的专业化水平。探索建立人大常委会与地方政府、人大财政经济委员会与财经部门单位、人大常委会预算工作委员会与财政局三个层面的沟通联系机制，通过联席会议等形式开展经常性的研讨分析。同时注重吸纳社会公众参与预决算审查监督工作，更好地捕捉公民的公共诉求。

2.深化人事监督，推动责任政府建设。人事监督是人大监督的重要内容，是推进责任政府建设的关键所在。在具体实践中，要更加注重任后监督，探索建立常态化监督机制，通过持续地、经常地监督，让被任命人员树牢人大意识。要把监督重点向被任命人员的责任监督拓展，对于“一府一委两院”工作中的重大失误，人大要依法追责问责。

3.深化对权力寻租的监督，积极推进腐败治理。发挥人大监督在预防权力滥用和腐败中的积极作用，意义重大。随着国家监察体制改革不断深入，人大参与腐败治理工作有了最直接的抓手。下一步的重点就是通过听取工作汇报、调查视察、代表建议等形式为监察委员会“支招”“献策”，通过强化监督不断改进监察委员会的工作，及时向监察委员会传导民意压力，推动解决人民群众反映突出的腐败问题。

4.深化法治监督工作，推进地方治理法治化。主要是三个方面：一是规范性文件备案审查工作。加强协调调度，按照应审必审的原则，建立法律顾问咨询制度，提高专业化水平。二是执法检查工作。积极创新执法检查形式，增强执法检查的严肃性和刚性，善于发现法律实施中存在的突出问题，切实纠正法律执行中的偏差。三是加强司法监督。着力推动解决案件执行难、司法腐败等问题，更加注重涉法涉诉信访处理工作，积极开展旁听法院庭审工作，保持对法检“两院”的经常性监督。

5.深化民生事业监督，增强地方治理的回应性。一是要为民代好言，通过代表视察、走访联系群众等形式，及时把基层意见和群众呼声反映上来，使党委政府的决策更加符合群众期盼、更能反映群众意愿。二要为民谋好利，顺应人民群众过上美好生活的新期待，切实在解决好环保、就业、教育、医疗、文化、扶贫等方面贡献人大力量，展现人大作为。三要为民维好权，积极参与基层社会矛盾的化解处理，维护社会和谐稳定。

（四）增强监督工作实效

1.科学确定监督议题。监督议题的选择是增强监督实效的基础和关键。一是法律规定必须监督的。如计划、财政，这属于法定议题，是必须开展的。实践中要围绕这些议题，突出侧重点。二是社会关注的要积极回应。围绕群众反映强烈的就业、医疗、教育、养老、食品安全、环境等，每年选取部分议题开展监督。三是“一府一委两院”着力推进的要重点监督。比如政府正在重点实施某项工作，人大监督时提出可行性意见建议，就更容易被政府采纳和吸收，更容易产生实质性的推动作用。

此外，还需要注意的是：一是要建立广泛的监督议题收集机制，要特别注重从代表所提议案建议中挖掘监督热点，同时积极回应群众日益高涨的权利诉求，注重吸纳社会公众有序参与人大监督工作。二是要完善建立监督规划，增强监督工作的系统性和计划性。既要考虑当前的一些热点问题，又要考虑需要持之以恒不断推进解决的问题；既要考虑对“一府一委两院”监督的均衡，也要考虑对政府部门监督的均衡；既要考虑法律实施的监督，又要考虑具体工作的监督。

2.加大监督事项督办力度。建议设立专门性的监督机构，专门负责人大监督事项落实，实现全过程监督。地方党委办公室和政府办公室，均设立有专门督查机构。可根据实际情况，参照党委办公室、政府办公室模式设立专门督查机构。也可以通过建立协调会议制度的方式，人大与“一府一委两院”定期协同研究监督工作落实情况，由人大常委会形成“监督事项清单”，建立办理绩效考核机制，通过对监督事项开展跟踪问效，保证人大监督事项件件落实到位。