欠发达地区基层政府公共服务研究※——基于江西省乡村的调查

罗晓蓉

（中共江西省委党校，江西 南昌 330000）

加快构建基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平，构建县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务网络，是许多人较为关切的一个热点问题。健全和完善基层政府基本公共服务体系，搭建基层公共服务平台，成为各地基层政府的重要探索实践。欠发达地区由于总体发展的相对落后，面临的问题更加突出。本文以江西省部分欠发达地区基层政府为例，对这一问题进行分析。

一、欠发达地区基层政府公共服务存在的问题

1.乡镇公共服务标准“缺失”“软化”。由于便民服务中心性质没有准确界定，基本上都界定为“临时机构”或者“派出机构”，性质定位可谓是“五花八门”，有政府直属机构、政府派出机构、政府临时常设性机构、事业单位以及参照公共管理的事业单位等，这直接影响了规范化、标准化发展。服务标准“软化”和“缺失”集中表现在：一是缺少标准化的管理方式，对工作人员的工资、福利、奖惩、绩效考核的管理标准化不够，这导致窗口工作人员工作积极性不高；有些偏远村级代办点，虽然镇干部下沉到村，但是下沉人员工作强度大盼头少积极性不高。二是缺少完整的标准规章制度，服务标准、操作规程比较缺失。由于便民服务中心只是集中办事平台，没有纳入机构编制，中心主任属于兼职，更替频繁，不利于窗口协调工作，使得窗口职能部门间配合欠协调、缺乏回应性。三是缺少标准化的行政审批和服务流程。最突出的就是“坐窗口”与“下乡”的矛盾。下乡是乡镇的主要工作程序，乡镇工作人员少，在便民服务大厅的工作人员有下乡任务，不能长期在窗口坐等群众办事；有时一下乡，遇到群众办事窗口没人，造成群众来回跑。调查发现：“提高工作人员的素质”成为乡镇党委书记和农村社区建设试点社区书记一致认为的实现“基本公共服务覆盖行政村（社区）应重点解决”的前三位问题之一。

2.乡镇政府（行政村）社区公共服务资金投放重点与服务需求评估两者之间不匹配。乡镇党委书记和试点农村社区建设的村支书对本地公共服务需求评估显示：乡镇党委书记认为乡镇最突出的公共服务需求是：农民业余文化生活缺乏享受性公共服务，占75.7%；农民收入太少和就业不足这类发展性公共服务，占59.5%；农村道路、桥梁、饮水问题这类基础性公共服务，占59.5%。村支书认为，行政村社区公共服务最突出的三大问题分别是：农民收入太少，就业不足，占65.4%；农民业余文化生活缺乏，占55.8%；看病难、看病贵问题，占53.8%。如果按需求由强到弱排序的话，乡镇政府（行政村）社区公共服务需求依次是：享受性公共服务＞发展性公共服务＞保障性公共服务＞基础性公共服务。这种排序表明：过去几年，通过农村基础设施建设的综合治理，村民的基础性公共服务需求得到相当的满足；随着农民医疗和养老保险全覆盖，危房改造、饮水安全工程、保障性需求也得到一定程度满足；村民对享受性需求开始增长，基层政府公共服务供给中，在专注于基本公共服务均等化的同时，要相应增加相关方面的享受性公共服务，以增强吸引需求。

调查发现：当前乡镇政府和行政村社区公共服务建设资金投放重点在环境保护，污染治理；改善村庄道路、桥梁状况，这些领域属于基础性公共服务和保障性公共服务。与乡镇党委书记和试点农村社区建设的村支书对本地公共服务需求评估结果排序：享受性公共服务＞发展性公共服务＞保障性公共服务＞基础性公共服务有差异。比较公共服务建设资金投放重点与公共服务需求评估：需求评估最迫切的农民业余文化生活享受性公共服务和农民收入和就业发展性公共服务，在乡镇政府资金投放的安排中被改善村庄道路、桥梁状况基础性公共服务和环境保护，污染治理；加强治安，维护村庄安定团结保障性公共服务所替代。公共服务资金投放重点与服务需求评估不匹配。

3.乡镇（村）党委书记没有把村级代办点建设纳入基本公共服务覆盖比较急切的任务。村级代办点是乡镇便民服务递送“最后一公里”。目前，江西省行政村全部建有便民服务代办点的乡镇占40.5%，大部分行政村有便民服务代办点的乡镇占29.7%，小部分行政村有便民服务代办点的乡镇占13.5%，还没有便民服务代办点的乡镇占16.2%。

就江西省情况看，村级代办点往往设立在村部，村内需要提供办公场、所办公用品；但是，因村集体经济薄弱，村级代办点往往办公条件差，基础公共服务设施不足、办公用具不全，文件不能实现网上审批、电脑打印盖章，甚至复印打印文件还要到别处办理，这增加了村民办事程序。有的行政村设立了村级代办点，但是村民不知晓，更谈不上对其功能的了解；有的行政村代办点有牌子，但没有开展工作、没有专职人员或轮班值守人员，或者是工作人员对服务事项的办事流程办理方式不够熟悉，没有固定帮办专卖，形同虚设；有的村级代办点不具备集中办公条件，往往实行“一室多用”“一窗多牌”；更多的是，村代办点没有全覆盖，无法用互联网，资源共享不够，上下联动差，不便民。总之，村级代办点功能不健全，信息资源缺乏。但是，调查发现：乡镇党委书记和试点农村社区建设的村支书并没有把“加快村（社区）代办点的建设”作为基本公共服务覆盖比较急切的任务之一。“基本公共服务覆盖行政村（社区）应重点解决”十几项任务中，乡镇党委书记认为，“加快村（社区）代办点的建设”占45.9%，列第六；村支书认为“加快村（社区）代办点的建设”占32.7%，列第七。作为政府公共服务便民服务中心（站点）最薄弱的一环，村级代办点建设没有纳入基本公共服务覆盖比较急切的任务，这将影响公共服务的便利性、可及性与有效性。

4.服务保障覆盖面窄。便民服务中心民生服务保障覆盖面窄，这对普通群众的生活影响最为直接。随着江西省中心村群众集中居住点迅速增多，集中居住点大都有1000多人，有的达到3000-4000人，居（村）民对社会保障、文化生活和公共服务需求的量与质都急剧膨胀。但是，乡镇（村）社区公共服务中，发展、安全、环境需求没有纳入基本公共服务范畴，特别对特殊人群服务、社区养老服务、文化学习技能培训服务严重不足。调查的乡镇党委书记也认为，目前乡镇公共服务做得不够好的是提供回乡创业服务；提供农产品相关信息、种植、养殖技术指导等；丰富村（居）民业余生活。村支书认为，行政村社区公共服务做得不够好的是提供回乡创业服务；提供农产品相关信息、种植、养殖技术指导等；丰富村（居）民业余生活、养老保障，保护农村环境，治理和防止环境污染。

二、欠发达地区基层政府的公共服务存在问题的原因

1.基层政府向公共服务型转型尚需时日。公共服务型政府尚未建立是我国公共服务总量上供给不足的最主要原因。表现在社区公共服务层面，就是基层政府虽然已经意识到公共服务建设的重要性，加大了对公共服务建设的投入力度，但是在具体执行中没有真正树立公共服务理念，存在着“越位”“错位”“缺位”现象。具体表现为：一是政府职能缺位。通过上述对江西省街道（乡镇）服务中心、社区便民服务站（点）政府社区公共服务的现状分析发现，发展、安全、环境等公共服务供给仍然存在不足。政府缺乏对部分公共服务的提供力度，一些公共服务供给出现“真空”。二是政府职能越位。目前，我国社区公共服务市场化处于起步阶段，基本公共服务多元化供给的制度机制不健全，政府直接供给、“包打天下”，“单中心”政府模式无法保证生产和供给的全面性和有效性。三是政府职能错位。从纵向上看，政府职能错位主要表现在各级政府之间职能界线不清。在公共服务生产和供给上缺乏明确的职责范围和权力清单，监督反馈机制匮乏。从横向上看，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清，影响公共服务供给的有效性。

2.缺乏有效的需求表达和供给决策机制。政府社区公共服务生产和供给主体主要是乡镇（街办），运行机制主要是“自上而下”式的供给机制。这种“自上而下”式的供给机制按照上级部门的偏好供给，居民缺少充分表达需求、参与决策的渠道；在居民需要多样化个性化的当下，公共服务供需结构性矛盾突显。更遑论有些基层政府为达标出政绩、造亮点，用行政手段强行推动的社区服务项目，就成为了“形象工程”“参观工程”；而一些居民群众急需要办的项目，往往因其“小”，不够“出彩”，得不到及时办理。这样的供给式服务，导致社区服务供给与居民需求的脱节不匹配，造成资源的极大浪费。

3.公共财政制度存在结构性障碍。我国公共财政制度存在结构性障碍，主要表现为：一是财政资源配置不均，“重城轻农”的格局仍然存在，农村基本公共服务的财政投入严重不足。县乡（街道）基层政府的财力不足，特别是乡镇政府的财政能力短缺，县乡基层政府财政能力不足，农村公共服务的供给受到严重影响。另外，虽然基层政府可以通过转移支付获得上级政府的资金支持，但大多是专项资金，由于基层政府缺乏配套资金，直接影响到农村公共服务的数量和质量。二是基层政府财权和事权不对等。县乡级政府财政无稳定的税收来源，收入不稳定。而且，教育、公共卫生、公共文化、社会保障以及农村基础设施建设这些公共服务建设大多由县乡基层政府提供，基层政府在基本公共服务的财权和事权严重不对称，“钱少事多”，造成地方基层公共服务供给不足，“缺斤少两”。

4.缺乏完善的基本公共服务法律法规。现代社会，提供基本公共服务是政府的责任，享有基本公共服务是公民的权利。政府责任和公民权利需要法律法规的规范和保障。但是，目前我国关于公共服务供给的法律制度和政策体系还相对滞后。

一是各项公共服务中存在法律法规空白。正如党的十八届四中全会提出的，要“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”二是社会政策体系衔接协调欠缺。无法有效地将基本公共服务输送到个体家庭社区和各类机构组织中去，输送到贫困者、失独群体等弱势群体中去，输送到老年人、青少年、妇女等各种有需求的特殊社会群体中去。三是在考核监督等方面的制度不健全。GDP是考核政府政绩的最重要硬指标，政府在公共服务和社会管理方面的职能履行更多地依靠行政首长的人治推动，存在人走政息，公共服务建设上缺乏动力约束机制和长效机制现象。

三、加强欠发达地区政府公共服务的对策

1.理顺“关系”，强化“联动”，加强“共治”。理顺“关系”，就是明确三级便民服务中心（站点）政府组织各自的公共服务供给责任，注重化解条块分割合力不够带来的服务碎片化问题，通过职能调整归并，逐步实现同类事务由一个政府部门管理，提高基层政府公共服务供给能力。强化“联动”，就是要建立政府部门间的协调机制、政府与社区间的合作机制和社区组织之间的互动机制这“三大机制”，让自上而下的“行政化”、自下而上的“社会化”、平等竞争的“市场化”构成社区公共服务三大不可或缺的结构性力量。一是建立政府部门间的协调机制，打破现有各部门“纵强横弱”“条块分割”的局面。二是建立政府与社区间的合作机制，根据服务项目的不同属性特点，提供社区居民互助互益服务、社会组织志愿服务、企业网络市场服务、政府公共服务，这些不同类型的服务相互补充合作，满足多元化服务需求。三是建立社区组织之间的互动机制，根据社区公共服务集体消费属性，培养社区居民对公共产品的消费习惯，加强社区与居民利益关联。加强“共治”，强调政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民协商合作，共同参与和维护社区公共产品生产与供给；推动政府与社区职能的“双归位”，政府部门委派给或转移到社区的行政性工作必须要有权力清单，社区不承担清单之外的事务，真正地把工作重点放在服务居民上。

2.以社区为“抓手”，建好“站（点）”。以社区为“抓手”，增强社区回应群众现实需要的意愿和能力，通过提供菜单式、个性化、灵活服务，实现服务供给与服务需求的有效对接。建好“站（点）”，就是打通公共服务供给“最后一公里”。随着江西省中心村群众集中居住点迅速增多，在居住空间上，由原来的农村散居变为社区聚居，对发展型、享受型公共服务有着迫切需求。广东德庆县为每个村社会公共服务站配套“服务直通车”（摩托车），以“服务到家”方式解决偏远山区农民公共服务问题，打通最后一公里，其经验值得学习。

3.推进“标准化”建设。标准化是精细化的前提。公共服务标准化是一种管理创新工具，是对公共服务中具有重复性的活动进行规范，保证公共服务规范化、专业化、高效化发展。目前，全国各地没有统一的公共服务标准化建设模式，不同地区公共服务标准化的范围、程度、水平差异明显，基本上呈现出经济发达地区优于欠发达地区，城市优于乡村，省、市、县优于乡镇基层的状况。基本公共服务标准化可以从乡镇（街道）、村（社区）做起，乡镇（街道）制定《社会公共服务办事指南》，建立社区便民服务中心服务规范，明确规定对服务中心的场所设施、工作内容、服务管理等方面的要求。梳理社区便民服务项目。健全服务人员职业能力评价体系，完善社区包片联户工作规范。引进标准化等相关领域的专业人士参与，多方协同推进社区服务标准化。

4.以民生需求为导向，多主体协同提供服务。以民生需求为导向，是要解决为谁服务的问题。当前，社区公共服务供给与社区居民需求之间仍存在较大差距。对于基层政府而言，要改变社区公共服务主要是建设行政服务中心的观点，认识到在社区范围内，需求多样化、琐碎化、不确定，政府整齐划一、制度化方式提供的公共服务根本无法满足社区居民需求。多主体协同，是要解决服务由谁提供、如何提供的问题。有些地方政府认为社区公共服务主要是建设行政服务中心问题，实质是把多元化主体协同排除在外。多主体协同服务，要打破原有的政府、企业、非政府组织独立提供服务的方式，构建立体的、阶梯式的多主体协同服务机制。