城镇化中新市民多元化纠纷解决机制※

张锐智 张何鑫

（辽宁大学，辽宁 沈阳 100036）

城镇化为市民提供了新的生活方式，农民离开土地进入城镇生活，原本较为封闭的生活范围被打破，由“熟人社会”转变为“陌生人社会”，这些新市民在城镇生活中发生纠纷，传统农村“找熟人”“托关系”等解决纠纷的方式开始失效，他们急需获得新的纠纷解决方式。为维护基层社会稳定、保障新市民的合法权益，为新市民在城镇生活中发生的纠纷提供有效的解决途径势在必行。诉讼方式的局限性在新市民遭遇纠纷难以解决时被凸显，这对多元化纠纷解决机制的完善提出了更为迫切的需求，因此，新形势下要遵循纠纷解决方式多元化的诉求，健全完善多元化纠纷解决机制[1]。

一、城镇化中新市民纠纷概述

新市民进入城镇生活前，所涉及到的纠纷主要有两类：一类是家庭内部的婚姻纠纷、财产继承纠纷等，针对这些纠纷，绝大多数当事人秉承“家丑不可外扬”的观念，不希望家庭纠纷暴露于村民面前，因此很少会采取诉讼的方式，而是选择家庭内部协商的方式自行解决纠纷。另一类是村民之间因为采光权、相邻权、民间借贷等原因引发的纠纷，这类纠纷也多采取传统的纠纷解决方式：自行和解或者是找村主任、办事公正且有威望老人（以下简称“村老”）等作为第三人进行调解的方式化解。总体上来看，这些纠纷较为简单，村民采取自力救济的方式符合我国农村社会的实际情况，在省时省力解决纠纷的同时能够达到化解矛盾、修复邻里关系的目的。成为进入城镇生活后的新市民，工作、生活方式的变化导致发生的纠纷有了明显变化，纠纷主体变得多元，纠纷关系变得复杂，前所未有的纠纷形式使得在农村时解决纠纷的方式已经无法应对。新市民刚刚进入城市生活，由于经济、时间等条件的限制，诉讼方式并不是新市民的最优选择，因此和解、调解、仲裁等多元化纠纷解决机制必须尽快完善，为新市民提供更多的选择。

新市民进入城镇后，家庭纠纷和邻里纠纷仍会发生，面对这些纠纷，新市民仍然会选择自力救济的解决方式。但是，由于城镇化涉及土地赔偿款、就业、医疗、生活等方面的纠纷，更为复杂和多元，单纯的新市民自力救济无法化解矛盾。例如，新市民进入城镇后的纠纷情况比较复杂，其中，由征地引发的新市民与政府之间的纠纷、在就业过程中出现的工伤纠纷和欠薪纠纷、在生活的社区与物业公司等组织发生的纠纷日益增多，这些纠纷都涉及到新市民的切身利益，甚至关系到他们在城镇中的生存问题，所以，必须在合法合理的前提下，侧重保护新市民权益，让他们在城镇中的生活得到法律保护。城镇化后进入城镇生活的新市民所涉纠纷具有三个特点：一是新市民纠纷主体多元化。新市民进入城镇生活后，纠纷关系的主体较比农村纠纷关系主体更为复杂，除新市民外，政府、企业、基层群众组织都可能成为新市民纠纷关系的主体，同时，新市民作为纠纷一方当事人时，与另一方当事人，无论是政府还是企业，甚至是基层群众社会组织相比，总是处于弱势地位。因此，在纠纷发生后，新市民的合法权益经常被忽视，即使提起行政诉讼或民事诉讼也难免处于不利地位。二是引发新市民纠纷的原因复杂化。新市民在城镇中发生的纠纷已经不再是在农村时候的家庭纠纷或邻里纠纷，引发纠纷的原因更为复杂，例如，在土地被征收的过程中因为征收补偿或安置问题与政府之间发生的纠纷则是由土地引发的纠纷，而在城镇中由于就业引发新市民工资被拖欠或者工伤等纠纷更为复杂，如此复杂的纠纷是新市民之前没有遭遇过的，因此他们在选择解决纠纷方式的时候也出现困惑。三是新市民自身法律意识薄弱。新市民自身诉讼能力的局限性，导致在纠纷发生后，在自力救济失效的情况下不知道采取何种方式才能真正保障自己的权益。很多新市民想选择诉讼方式解决纠纷，而诉讼时间成本和金钱成本过高，很多新市民望而却步。而非诉方式长期以来的缺乏公信力和权威性，让新市民也不愿选择。这时，很多新市民更愿意相信群体的力量，“不少群众在法不责众心里的驱使下，抱着大闹大解决、小闹小解决的心态，聚众闹事、上访、妨碍执行公务，损害公共财物，阻塞道路交通，甚至发展成为影响社会治安稳定的突出问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性突发事件。”[2]因此，在充分保障新市民权益得到合法保障的同时，降低诉讼成本，完善和解、调解、仲裁等非诉机制具有现实意义。

二、健全新市民多元化纠纷解决机制的意义

解决纠纷的根本目的在于保障公民的合法权益。诉讼及各类非诉机制是化解纠纷的统一有机体，诉讼机制与非诉机制内部存在密切的联系。目前，诉讼机制仍承担解决纠纷的绝大部分任务，这一方面对司法资源造成严重的消耗甚至是浪费，另一方面导致非诉机制被闲置。新市民纠纷是城镇化后出现的问题之一，切实运用多元化的纠纷解决方式不仅缓解司法压力，更能在实践中完善纠纷多元化解决机制。新市民多元化纠纷解决机制建立在城镇化背景下，它是指纠纷当事人一方或者双方为新市民，选择采取诉讼或调解、仲裁等非诉形式解决纠纷的方式。在城镇化发展背景下，纠纷多元化解机制在克服自身缺陷的同时，在真正意义上为新市民化解纠纷发挥了不可忽视的作用。

（一）保障新市民合法权益

无论是诉讼方式还是非诉方式，解决新市民纠纷的根本目的都是保障新市民的合法权益，让他们在城镇中的工作、生活真正受到法律的保护。因此，健全多元化纠纷解决机制对保障新市民合法权益具有重要的意义。城镇化发展的重要过程是通过征收农村土地，使农村人口转移到城镇生活，从根本上实现人的城镇化。而在此过程中，新市民不仅是单纯的身份转变，更涉及其自身经济权益，在土地征收的过程中，新市民应该根据法律规定获得经济补偿，但很多地区城镇化过程中都存在土地补偿款不到位，补偿比例较低等情况，由于土地征收引发的纠纷严重侵犯新市民的经济权益。新市民进入城镇后，其生存权、发展权等都面临着严峻考验，他们失去土地后失去了原本的生活来源，必须重新寻找能够为其提供衣食住行基本生活需要的经济支撑，因此，他们在城镇中首先解决的就是工作问题。现实中，新市民就业权没有得到充分保障，他们在城镇就业过程中遭受不平等待遇，被拖欠工资、企业以各种理由不给新市民缴纳工伤保险等行为都严重侵犯了新市民的就业权。针对这些纠纷，新市民自力救济根本没办法保障其合法权益。针对土地征收引发的纠纷，新市民选择行政诉讼的方式不仅要投入大量的人力和财力，很多时候新市民也对司法机关存在严重的不信任，因此，多数因征地引发的纠纷最终演变为上访事件。而涉及就业权方面的问题，新市民面对企业处于严重的弱势地位，要么选择忍气吞声，要么采取极端方式解决问题。多元化纠纷解决机制正是为了充分保障新市民的各项权益，在提高诉讼效力及公信力的同时，给新市民更多的选择途径。例如，在征地纠纷中，完善政府相关职能，采取行政调解等形式为新市民解决问题。涉及新市民就业过程中的问题时，为新市民提供可选择的和解、调解、仲裁等多元化纠纷解决方式，多元化纠纷解决机制从心理上符合新市民对纠纷的处理态度和现实需求。所以，在维持公平正义的前提下，多元化纠纷解决机制可以给新市民提供更多解决纠纷的方式，从而维护新市民的合法权益。

（二）缓解诉讼机制难题

采取诉讼方式解决纠纷是改革开放以后人们对自身权利维护的一种普遍追求。但是，通过诉讼解决民事纠纷也存在诸多问题：诉讼解决纠纷周期长、司法资源有限、形式正义与实质正义难以同时实现。采取多元化纠纷解决机制成为我国化解各种社会矛盾、维护社会稳定的一个重要司法政策。新市民在城镇生活中发生的纠纷涉及利益需求多元化，这就必须有能够与之匹配的多元化纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制不仅缓解了诉讼机制压力，而且为新市民解决纠纷提供多样化方式。同时，完善多元化纠纷解决机制，有助于加强与各种纠纷解决程序的衔接。例如，在新市民就业过程中发生的纠纷，如果在企业内设置劳动调解部门，可以在纠纷发生之时及时了解纠纷的情况，并充分对纠纷进行调解，可以很大程度上防止矛盾的激化。再如，新市民在城镇社区中与物业公司等社会组织发生纠纷时，社区内设立纠纷调解室，能够很好的帮助新市民解决纠纷，充分了解新市民的诉求，并对其合理诉求进行有效回应，既可以免除纠纷的深化，也可以保障新市民的合法权益。新市民在城镇中发生的纠纷可能涉及面较广，如果都集中到诉讼机制中，会造成诉讼机制承担过重的纠纷解决压力，从而造成诉讼效率的低下，无法让纠纷双方当事人获得满意的结果。甚至当前很多民众对法院调解的信赖度仍然超过人民调解、行政调解，对民间调解方式存在质疑甚至不认同，致使纠纷解决方式多元化得不到实质性突破。因此，完善纠纷多元化解决机制为新市民提供广泛可信赖的纠纷解决方式，在涉及其就业纠纷、社区纠纷等方面通过和解、调解、仲裁等程序解决纠纷，不仅可以减少这些纠纷提交到法院造成司法资源不必要的浪费，分流矛盾，减轻司法压力，更有助于及时解决新市民矛盾，保障新市民的诉求得到及时回应和解决。

三、完善新市民多元化纠纷解决机制的对策

针对现阶段新市民在城镇化中遇到的各种纠纷，在完善诉讼机制的同时，应该在健全纠纷多元化解决机制上下功夫，真正使新市民纠纷能够得到高效率、人性化的解决，从而切实保障新市民的合法权益。城镇新市民纠纷不断反映出社会诉求多元化、纠纷主体复杂化等特点，必须树立以人为本理念，完善纠纷多元化解决机制，有效的维护社会秩序。

（一）实现多元化纠纷解决方式互动与衔接

诉讼方式解决纠纷的优势在于可以为其他纠纷化解机制兜底，并且保障权利的实现具有国家的强制性和严格的程序性特点，因此具有较高的权威性和公信力。但也存在时间与金钱成本高，程序复杂烦琐等不足之处。这些不足对于新市民来说无疑是造成他们厌诉的主要原因。而非诉方式尽管在公信力和权威性方面还有待提高，但是，这些非诉纠纷解决机制却为新市民提供了多元化的选择，并且在其选择诉讼前，这些方式都可以作为其解决纠纷的有效途径。同时，实现纠纷多元化解决方式之间的充分对接，更能在实践中充分解决矛盾。

在纠纷发生之后化解纠纷都是事后解决，如果能在纠纷还没发生时就对纠纷进行预防，起到未雨绸缪的作用，更能为社会稳定提供支持，因此，应健全纠纷预防机制，在容易产生纠纷的时候加以关注，例如，新市民在城镇生活中容易与物业公司产生纠纷，则应该在社区居民委员会设置意见反馈信箱或者构建社区服务网络平台，让新市民在社区中遇到任何问题可以及时反映，而且社区居民委员会在第一时间了解新市民的诉求，作为第三方为发生纠纷进行调解工作做好准备。

纠纷一旦发生，新市民可以在和解、调解、仲裁等纠纷解决方式上自由选择。其中，和解不需要借助当事人之外的力量来化解纠纷，直接由当事人按照自己的意愿合意解决问题，如果一旦双方当事人无法实现退让从而导致和解无望时，及时请第三方进入，变和解为调解，从而促成纠纷的解决，反之，如在调解过程中，纠纷双方有自行和解的意图，第三方也应及时退出，达成当事人合意最终实现纠纷解决。同样，在和解与仲裁、调解与仲裁之间也应该进行如此互动及衔接，增强各类纠纷化解方式的可操作性、时效性。在非诉纠纷化解机制多元化的同时，还应该加强诉讼机制与非诉机制在程序上的对接，例如，在诉讼过程中如果当事人愿意接受调解，也应及时遵循当事人的意愿，以调解方式结案。这不仅是对司法资源的节约更是对当事人意愿的尊重，从而高效便民的解决新市民相关纠纷。同时，建立信息交流制度，通过各纠纷化解机制之间建立有效的信息交流，使纠纷信息充分共享，还可以在可控范围内促进纠纷高效解决。

（二）提高基层组织化解纠纷能力

新市民进入城镇生活后，城市居民委员会作为基层组织发挥作用，新市民纠纷需要借助城市基层组织帮助化解。

1.要提高基层组织化解纠纷的能力。必须加强基层组织调解工作人员的自身综合素质，加大对人民调解工作的经费支持和定期培训。由于新市民纠纷所涉范围较广，参与到纠纷解决中的基层组织也较多，可鼓励具有相关知识的律师、法学家、退休法官、高校法学院学生等加入调解组织。例如，新市民就业的企业单位、新市民居住的社区居民委员会、新市民居住社区的物业公司等基层组织都有可能成为化解新市民所涉矛盾的重要力量。因此，为保障新市民纠纷多元化解决机制有效发挥其作用，必须提高这些基层组织中解决纠纷人员的能力。例如，在社区中，新市民所涉纠纷一般关系比较简单，且其中的纠纷标的额较小，如能在基层组织的调解下圆满解决，既省去新市民诉讼的成本，又保障了新市民的权益，是新市民最优的选择。在企事业单位内部建立调解组织，完善劳动争议等调解组织的建设，并发挥工会在维护职工权利方面的作用，让新市民获得工会的帮助，采取积极的方式与企业解决纠纷。

2.加强人民调解组织的公信力。人民调解一般是指由人民调解委员会这一中立机构的介入并邀请有权威的第三方协助处理纠纷的一种方式。这种机制具有比上述基层组织调解方式更高的公信力。但没有诉讼机制公信力的普遍认可度。因此，要真正实现人民调解组织化解纠纷的功能，必须加强其公信力，让新市民从内心确信人民调解能够真正的维护他们的权益。在创新调解方式上，可以针对具体情况，采取有特色的调解方式，例如，调解后达成的结果，如果不涉及个人隐私，并经过纠纷双方同意，可公布于网上，一方面可以使得处理结果的公正获得广泛认可，另一方面可以接受社会舆论的监督，督促义务人履行义务，这对于纠纷化解也有重要的意义。为进一步增强人民调解的公信力，可以在调解人员中增加专业人员，例如，在涉及征地纠纷中，可以邀请政府官员对具体征收补偿方案进行说明，并聘请专业评估机构对土地进行估价等。这既有助于化解新市民与政府之间因征地而产生的矛盾，更有助于确保调解的中立性增加调解公信力。

（三）提高新市民的法律意识

无论是诉讼机制还是非诉机制都是为解决纠纷而设立的，如果纠纷发生后，各种机制被纠纷当事人束之高阁，采取自认为有效的方式来化解纠纷，那么纠纷化解的法治体系将遭受严重的破坏。实践中，新市民由于传统厌诉观念的影响，他们对诉讼及非诉纠纷解决机制都充满了不信任，一旦遇到纠纷发生，部分人认为自己刚刚进入城镇，怕惹事生非，于是选择忍气吞声，另一部分新市民则为实现自己的合法权益，采取了非法手段，例如在劳动争议纠纷中，由于企业拖欠新市民工资，进行诉讼成本过高，而非诉方式新市民又不信任，故经常采取恐吓、威胁用人单位老板，或者依靠损伤个人身体来引起关注从而使得纠纷得到解决。因此，应针对新市民群体遇到的纠纷加强法治宣传，鼓励新市民采取法律手段维权。可以在社区为新市民提供法律知识手册，举行小规模座谈会，邀请律师或高校教授为新市民讲授法律知识，提升新市民法律意识，培养新市民现代公民意识，让新市民运用法律手段处理权利义务关系，在土地纠纷中理性与政府进行洽谈，解决征地纠纷；在与单位发生劳动争议纠纷时合法选择调解、仲裁等方式化解矛盾；在社区纠纷中更要作为小区业主，树立自我管理理念，运用多元化的纠纷解决机制化解矛盾，从而全方位提升新市民的法律意识。我国城镇化取得了重要成就，大量新市民进入城镇生活，不仅为城镇社会经济发展提供助力，更应在城镇生活中享受到与市民同等的权利。新市民在城镇生活中发生纠纷时必须为其提供多元化的纠纷解决机制，在注重发挥诉讼机制作用的同时，更应主动调动政府机构、民间组织和新市民自身的力量，充分利用各种解决争端机制及时化解各类矛盾纠纷，切实保障新市民权利，使我国城镇化建设后期进程更加有序推进。