把握科学立法总要求 谱写日照“立法时代”新篇章

□王森勋

习近平总书记指出，只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围，经济、政治、文化和谐发展与社会全面进步才有切实的保障，整个社会才能成为一个和谐的社会。地方立法是国家立法体系的重要组成部分，是深入贯彻依法治国基本方略、全面推进依法治国的重要内容。做好设区市地方立法工作，有利于完善我国既统一又分层次的立法体制，解决国家和省级层面暂时无法解决或不宜解决的问题，为提升地方治理能力提供法治保障。

日照市获得地方立法权以来，市人大常委会始终坚持市委对立法工作的领导，牢牢把握立法工作正确的政治方向，突出发展需求、实践特色和质量导向，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，科学编制立法规划和年度立法计划，积极探索和推进立法工作。2017年2月，市十八届人大一次会议表决通过《日照市制定地方性法规条例》，标志着日照正式步入“立法时代”。此后两年多的时间里，市人大常委会又相继制定并颁布实施《日照市城市管理条例》《日照市物业管理条例》《日照市饮用水水源地保护条例》和《日照市文明行为促进条例》4部地方性法规。此外，《日照市海岸带保护与利用管理条例》已经省十三届人大常委会第十四次会议审查批准。从立法准备到立法实施，从程序立法到实体立法，日照市地方立法一步一个脚印，加快构建“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，有力地促进了地方治理方式转变和治理能力提升，为日照改革发展稳定提供了重要的法治保障。

——坚持党委领导、人大主导，是做好地方立法工作的根本遵循。东西南北中，党是领导一切的。立法是国家重要的政治活动，必须始终坚持党的领导，坚决贯彻落实好党在不同时期的决策部署，全力服务中心任务和工作大局，只有这样地方立法才能保持正确方向。对于地方立法工作，市委始终给予高度重视和全程关注，市委常委会经常研究部署立法工作重要问题，并纳入市委民主法治和社会稳定工作线的重要任务加以督导推进。市人大常委会牢固树立政治意识、大局意识、责任意识，自觉把党的领导贯穿到立法工作的全过程、各方面，紧紧围绕市委中心任务谋划立法工作，坚持重大立法问题和重要法规报请市委决定，建立健全常委会党组讨论协调立法工作重大事项制度，积极落实市委提出的立法建议，高质量、高效率地完成市委交给的立法工作任务。

健全有立法权的人大主导立法的体制机制，是党的十八届四中全会提出的重要任务。按照这一要求，市人大常委会紧紧依靠市委领导和社会各方面支持，不断强化主导意识，完善主导机制，提升主导能力，发挥好在编制立法规划和计划、法规案起草和修改以及审议等环节的主导作用。地方立法启动之初，市人大常委会就成立了立法工作领导小组，由常委会主任和分管委室主任分别担任组长、副组长，人大有关委室、政府法制工作部门负责同志为成员，在市委领导下，统筹整合各方面力量，协同推进全市地方立法工作，及时研究解决立法工作中遇到的困难和问题。坚持法规起草提前介入，确立“全程参与、分段领跑”的立法工作模式，强化人大对法规起草进度和内容的把控。同时，密切联系沟通，充分调动法规起草部门和政府审查等部门在立法工作中的积极性和主动性，凝聚起立法工作的强大合力。

——坚持创新务实、勇于担当，是推进地方立法的动力支撑。作为一座年轻的海滨城市，日照正处于争先进位、转型升级的关键时期，城市空间迅速扩张，人口规模持续膨胀，保障城市健康运行的任务日益繁重，对加强和改善城市管理的需求也越来越迫切。但是，由于缺乏明确的上位法依据和制度支撑，城市管理一直面临无法可依的现实矛盾，借权执法、越权执法、多头执法等现象较为普遍，政府部门管理效能不高，执法底气不足，使得城市管理中长期存在的一些顽疾不能从根子上得到解决。适应现代城市发展的新要求，制定出台一部务实管用的城市管理“当家法”，就成为获得立法权后日照立法工作的当务之急，也是市委交给人大常委会的一项重要任务。

城市管理综合性立法分量重、难度高，涵盖范围宽、领域广，动辄牵扯敏感话题和市民切身利益，而且省内外可供借鉴的经验不多，实为一块难啃的“硬骨头”。为了打好日照实体立法的第一场硬仗，常委会动员人大机关力量和全市各方面立法资源，坚持科学态度和专业精神，以迎难而上、攻坚克难的勇气和担当，努力克服立法经验不足、工作力量薄弱等困难，历经多轮学习取经、实地调研、座谈交流，广泛征求专家学者和社会各界的意见建议，反复修改完善，如期完成了这项艰巨的立法工作任务。经常委会两次审议并表决通过，报省人大常委会审查批准，《日照市城市管理条例》于2017年10月1日起正式施行。作为省内首部设区的市城市管理综合性法规，条例直面城市管理中的痛点、盲点，总结和固化近年来创建全国文明城市、综合行政执法改革等经验成果，从法规层面确立了日照城市管理的总章程。值得一提的是，在这部条例的制定过程中，省人大常委会法工委主动给予全过程的指导和支持，帮助邀请省内知名专家、学者和省直有关部门领导在济南组织召开专家论证会，对立法中遇到的具体法律问题进行集体会诊，为条例的顺利制定出台扫除了障碍、铺平了道路。这也是市人大借智借力、上下联动，开展科学立法、提高立法质量的有益探索和实践。

纲举目张，继城市管理条例之后，针对“后创城时代”存在的突出问题，日照又先后制定出台物业管理条例和文明行为促进条例，市政府及有关部门加紧制定实施相关配套规章和规范性文件，初步搭起了具有日照特色的城市管理法规制度框架。

——坚持立法为民、关切民生，是地方立法工作的出发点和落脚点。“制国有常，而利民为本。”用地方立法回应社会关切，体现城市温度，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利，是新时代法治建设的基本要求，也是开展地方立法工作的重要原则。在近年来的城市管理、水源地保护等立法工作中，市人大常委会坚持问题导向、民生导向，从社会关注度高、事关群众切身利益的突出问题入手，注重科学规范行政管理行为，维护公民法人的合法权益。

比如，为落实权责一致原则，防止公权力不当干预民事行为，城市管理条例科学界定了各级政府及其主管部门的职责范围，在赋予行政管理职权的同时，明确其应当承担的责任。对可能存在的公权力侵害民事权利的条款，如停止供水供电、不予办理房屋转移登记等方面的不当规定，在审议修改时作了坚决调整。在物业管理条例制定中，结合日照实际，创设了物业管理委员会制度，实现了业主自治全覆盖；同时，通过引入物业第三方评估机构、建立物业服务企业信用档案等，有效解决了物业行业监管缺乏抓手的问题。在饮用水水源地保护条例中，写入了实施保护区内村庄搬迁计划，依法给予补偿的制度，既满足了保护饮用水源环境、让城乡居民喝上放心水的紧迫需要，也充分考虑了库区移民的生活生计和实施搬迁的现实问题。

——坚持开门立法、广纳民智，是提高立法质量的重要保障。良法才能善治，质量是地方立法的生命。市人大常委会把立法质量摆在第一位，创新性地提出了“严格程序、深入调研、充分论证、确保质量”的工作要求，积极探索和改进完善立法工作机制，集中各方智慧，凝聚各方共识，确保出台的每一部法规都精益求精，经得起实践检验。建立法规公开征集意见制度。在法规立项、起草、修改、审议的各个环节，通过报纸、电视、网站、微信公众号等媒体，广泛征求社会各界的意见建议。深入开展调查研究，采取实地调研、召开座谈会与问卷调查等方式相结合，大力拓展民意表达渠道，不断增强立法调研实效。在文明行为促进条例立法过程中，依托新闻媒体积极引导广大市民参与立法互动，使条例更加接地气、合民意。建立法规集中封闭修改制度，根据各方面的修改意见，组织立法咨询员、人大代表及市政府法制部门、法规涉及相关部门有关人员，集中一段时间、固定一个地点，放下手头其他工作，发挥各自优势和特长，对法规草案进行集体研究和封闭修改。每一部法规都要组织集中封闭修改5至7次，此举切实提高了法规修改的效率和质量。建立专家论证会商制度，法规草案在市级层面广泛征集意见、反复修改的基础上，借助省级层面专家学者、立法机关、执法与司法部门问题见得多、对策找得实、方向盯得准以及专业性强、涵盖面广的优势，想方设法争取上级的支持，听取专家的意见，集中学者的智慧，把好立法质量关口，从而提高法规制度设计的针对性、实效性和前瞻性。建立立法专家咨询制度，当前立法已涉及到经济社会生活的方方面面，法律规范越来越具体，有的专业性很强，只靠立法机关的力量有时难以全面把握和准确规范，借助“外脑”、智库的作用显得更为重要。常委会成立了由28名法律专家、专业人才组成的立法咨询专家队伍，为立法工作提供人才储备和智力支持。同时注重整合全市立法资源，主动加强与省人大常委会法工委联系沟通，学习借鉴省内外地市的先进经验，不断提高立法工作的质量和水平。

——坚持“法之必行”、严格实施，是地方立法富有生命力的关键所在。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。对此，日照市委、市人大常委会、市政府始终思想统一、行动一致，建立起高效有力的法规实施保障推动机制。日照市首部实体性法规《日照市城市管理条例》经省人大常委会批准实施后，市委及时组织召开高规格的颁布实施动员大会，吹响了城市管理条例贯彻实施的号角，全市各级各有关部门迅速行动，掀起了一系列集中宣传、学法用法的热潮。市委、市政府明确提出，要牢固树立“规划有高度、建设有厚度、管理有力度、城市有温度”的“四度”理念，以城市管理条例、物业管理条例实施为总蓝本和指挥棒，对城市管理体制机制作出重大变革和创新，采取第三方考核与专业考核相结合的办法，对全市55个乡镇街道实行分类考核，每一个考核指标的设置，都是对两部条例相关条款的分解与细化，考核结果与评优评先直接挂钩。通过连续两年的考核督导，各级特别是基层干部群众参与城市管理的积极性和创造性被有效激发出来，城市管理精细化、规范化水平不断提高，市容市貌、城市秩序发生了显著变化，市民群众对城市管理的满意度有了新提升。

另一方面，市人大常委会坚持立法与严格执法并重，综合运用专题调研、问卷调查、执法检查及专题询问等手段，对已颁布法规的贯彻实施情况进行跟踪监督。在去年开展对城市管理条例、物业管理条例执法检查和专题询问基础上，今年常委会又将两部条例的贯彻实施纳入监督工作的重中之重，除继续安排开展市、区县、乡镇三级人大联动执法检查外，还委托第三方对两部条例的实施效果开展评估，并结合听取执法检查和评估报告，对全市城市管理工作再次进行专题询问。通过持续监督、跟踪问效，督促各级各有关部门协调配合、各司其职，共同推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，做到以良法促发展、保善治，把依法治市各项工作提高到一个新水平。