营造良好法治环境 保障和促进民营经济健康发展

王 良

民营经济需要良好的发展环境，而法治环境是保障民营经济健康发展的重要因素。我省的民营经济发展环境到底怎样？司法机关在营造良好法治环境方面有何作为？广大民营企业对我省法治环境的评价如何？怎样为民营企业健康发展营造良好的法治化营商环境？带着这一系列问题，今年6月至10月，围绕“担当作为找差距，初心引领促发展”主题，我带领省人大监察和司法委员会调研组对营造良好法治环境，保障和促进民营经济健康发展进行了专题调研，寻根溯源，查找症结，提出对策。期间，调研组到我省10个市进行了实地调研，走访了25家民营企业，召开了14次座谈会，分别与省司法机关、省工商联、省民营企业家协会等部门单位有关负责同志以及部分企业界人大代表、民营企业家和律师等进行深入座谈交流，并赴浙江、江苏调研学习。

总的看，全省各级政府及司法机关认真贯彻中央部署和省委要求，以营造良好法治环境为导向，切实转变职能，采取了一系列能感知、有温度、见实效的举措，为优化营商环境，促进民营经济高质量发展提供了有效的法治保障。

对营商环境的重视程度不断提升。省委、省政府研究出台了推进新旧动能转换重大工程、支持非公有制经济健康发展、支持民营经济高质量发展和保障服务民营企业健康发展系列政策措施。各地普遍建立健全了“省级政策+司法部门配套+市县举措”的政策体系，司法机关也相继出台一系列配套举措，为民营经济高质量发展提供了有效的制度支撑。亲商护企的司法保护力度不断增强。各地司法机关注重依法平等保护，积极为民营企业发展提供有效司法保障。从2018年至今，全省共立查经济犯罪案件1.1万余起，涉案价值512.2亿元。临沂市公安机关加强知识产权保护，严打侵权假冒经济犯罪76起，有效维护市场生产经营秩序。2014年至2018年，全省法院共受理破产案件1504件，其中民营企业破产案件占到全部破产案件的90%以上。省法院依法妥善审理了东营天信集团、临沂常林集团等一大批在全国具有较大影响的民营企业破产案件，并公布保护民营经济十大典型案例。淄博市法院2018年以来积极参与民营企业担保圈金融风险化解工作，化解不良资产155.65亿元。依法维权和纠纷化解机制不断完善。各地政府、司法机关、工商联等加强协调配合，建立健全会商研判、办案协作、执法司法衔接联动等机制，协调解决企业涉法涉诉问题，充分发挥司法调解、人民调解、行业调解和仲裁等作用，加强矛盾纠纷排查调处，畅通司法维权和救济渠道。青岛市设立劳动争议、金融贷款、消费权益和保险等领域行业性、专业性调解组织168个，年均排查化解纠纷6000余件，占全部人民调解案件的20%。司法服务的载体不断丰富。各地政府、司法机关积极拓展法律服务渠道，省检察院建立了派驻省工商联检察工作站，东营市检察院在全省率先建立服务民营企业法律护航中心，省司法厅组织开展万名律师下乡入企提供公益法律服务，组建各类律师服务团队60多个，联系服务民营企业近3000家，提出法律风险防控建议3.7万余条。各地还创新对民营企业法治宣传方式，利用传统媒体和新媒体推送法治信息和典型案例，扩大普法宣传覆盖面，引导企业尊法守法、依法经营。

我省各级司法机关在保障服务民营经济发展方面取得了一定成效，法治化营商环境总体向好，但仍然存在许多问题和不足，需要引起足够重视。

司法理念相对滞后。司法理念是最为突出、最为迫切、最难解决的问题。各地对民营企业发展的重要性认识不够，对中央和省委的部署要求落实主动性不强，特别是司法机关机械办案的现象依然存在。重公轻私。一些地方司法机关及领导干部站位不高、理念滞后、思路不宽，习惯于“关起门来过日子”，对民营企业反映的突出问题不敏感、不知晓，有的戴着“有色眼镜”看待民营企业，忽视民营企业“不要求特殊保护，只祈盼平等对待”的诉求，不能做到一视同仁，依法平等保护。重打击轻保护。有的执法司法人员在办理涉民营企业案件时重入罪、轻出罪，在罪与非罪的法律界限上把握不准，不能严格区分涉案财产和合法财产、个人财产和企业财产。执法办案简单随意化。有的草率采取羁押措施限制人身自由，简单机械滥用查封、扣押、冻结等强制性措施，有的将经济纠纷作为刑事犯罪案件办理，甚至利用刑事手段插手经济纠纷，侵害民营企业和当事人合法权益。某县级公安机关在办理一合同诈骗案中，在省市两级公安机关一致认为案件定性不正确的情况下，依然以刑事案件为由插手经济纠纷，致函法院阻止民事判决执行，导致当事人到处上访。

司法办案质效有待提升。民营企业及律师对诉讼周期长、办案效率低、办案质量不高和久拖不判、久拖不执问题反映比较强烈，员额法官独立裁量权过大，缺乏有效的监督制约，办“人情案”“关系案”，甚至枉法裁判的情况时有发生。企业只要一涉诉，既费时又耗力，即使胜诉权益也无法兑现。虽然基本解决执行难取得阶段性成果，但企业普遍反映执行难现象依然存在，案件执行时间长、执行不到位，企业获得感不强，企业主身心疲惫。某市某房产置业公司与租赁业主的合同纠纷案件，从立案到现在长达6年，法院一直拖延未作出有效判决，导致该公司6000多平方米的商场闲置，造成严重亏损。目前，我省一些“僵尸企业”破产案件还未得到有效处置，在企业破产案审理中存在耗时久、周期长，专业能力不足、资产处置难等问题，案件审理短则一两年，长则十几年。有的司法机关还存在有案不立、有案不查，选择性执法、逐利性执法现象。某市某矿业有限公司属当地政府招商引资项目，但长期被当地黑恶势力非法干扰多年，无法正常经营，企业报案80余次，当地公安机关以警力不足、人手不够、等领导批示为由始终不予立案。

产权保护和纠纷化解难。知识产权司法保护力度不够。在民营企业生产经营中，窃取商业秘密、侵犯知识产权的现象较为突出，不仅影响企业科技研发积极性和人才队伍稳定，更影响企业生产经营。法院缺少专门审判机构、审判团队和专业审判人员，知识产权案件审理中存在举证难、技术事实查明难、赔偿低和执行难等问题。某市某钢化玻璃制品厂参与了10余场专利侵权案件的诉讼维权，虽然省高院2010年就已判决该企业胜诉，判令侵权人停止侵权，但侵权人置若罔闻、躲避执行，至今未果。申诉维权渠道不畅。有的律师提出，检察机关法律监督职能发挥不好，民事、行政案件监督力度不大，作用不明显，门槛高、程序多、抗诉难，企业维权申诉难上加难。一些企业反映，对司法机关的诉求意见反映渠道不畅，尤其是对政府部门行政裁决不服，或与国企的产权纠纷、经济纠纷等“不能告、不敢告、告不起”。多元化解纠纷效果不佳。涉企劳务、合同、民间借贷等纠纷案件化解渠道单一，各地调解组织不健全、调解力量不专业，仲裁费用较高，司法确认周期长，纠纷转诉讼案件依然较多，多元化解纠纷效果不明显。

依法行政有待提高。一些地方政府“新官不理旧账”，政策性许诺不能兑现，政策朝令夕改，在招商引资中“欺商骗资、随意承诺”，甚至有“背信弃义、关门打狗”行为，对民营企业合法权益置之不顾，甚至违约毁约，迫使民营企业“走投无路”，甚至“远走高飞”，这些违法行政行为严重制约了市场健康发展。前段时间，一家创办于我省的双创平台“凤岐茶社”,“孔雀东南飞”离开山东落户浙江，教训值得反思。全省法院行政诉讼收案率逐年上升，今年1至9月份，全省法院共新收各类行政诉讼案件41101件，同比增长4.88%。法院行政审判案件数量不断增加，反映出地方政府依法行政意识淡薄，执法不规范，不作为、乱作为，在企业家面前“摆谱充大爷”现象和“不求不办”的懒政习惯依然存在，有损政府诚信，影响营商环境。

民营企业面临的法律风险高。民营企业法治意识不强。我省民营企业尤其中小微企业，规模小、基础弱、产权结构单一，抵御市场风险的能力较弱。有的民营企业主遇事靠领导、找关系、托熟人的惯性较大，法律意识淡薄，遵纪守法意识不强，在集资贷款、劳务合同约定等方面极易陷入纠纷和法律诉讼，办事依法、遇事找法、解决问题靠法的意识还未树立起来。刑事法律风险居高不下。非法集资、信贷诈骗等涉众型经济犯罪高发多发，其中恶意逃废金融债务等严重影响金融秩序的违法犯罪时有发生。有的民营企业“家企不分”，公司财产与个人资产“混搭”，企业内部人员易发生职务侵占、挪用资金、窃取知识产权等违法犯罪行为。担保链贷款风险突出。许多民营企业受融资难、融资贵的影响，相互之间担保借贷，一旦资金链和担保链断裂，正常生产经营的企业承担担保连带责任，陷入债务危机甚至破产，使民营企业主面临诉讼、被列入失信人名单等风险，导致生产经营中断，甚至恶性循环。

司法服务保障不精准、不到位。提供法律服务的针对性不强。有些地方开展律师进企业“免费法律体检”“送法到企业”活动，未根据企业需求“量身定制”，遭到企业拒绝，甚至认为干扰了企业正常生产经营；选派公益律师担任企业法律顾问，由于能力和专业水准不够，甚至受利益驱动或缺乏职业操守，不能为企业提供有效的法律服务。法治宣传不深不广。对民营企业的法治宣传教育存在盲区和死角，特别是针对民营企业家的法治宣传教育形式单一、载体不多，提升企业法治意识，推动依法经营、诚信经营的效果不佳。有效制度供给不足。立法保障不及时、不精准，立法引领和推动作用发挥不明显，清理过时的法规规章滞后，有的现行法规规章“好看不好用”，过于笼统、照抄照搬、盲目复制，与实际不符、与现实需求脱节，在落实效果上不尽如人意，有的依然存在不利于民营企业平等保护发展的内容。

习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境。”各级政府及司法机关要进一步更新理念，依法履职，拿出真招实策，有效破解制约民营经济发展的问题，切实营造良好的法治化营商环境。

营造依法平等保护的法治环境。切实更新司法理念。市场主体最期盼的是平等法律保护，各级司法机关要真正树立起“亲商爱商护商”“依法平等保护”理念，充分运用司法保护手段鼓励引导民营企业发展壮大，坚持民营企业主体地位平等、诉讼权利平等和发展机会平等，依法平等保护企业诚实守信、公平竞争，破除地方保护主义等不良因素干扰，增强民营企业家的自信心、安全感。依法慎用强制措施。各级司法机关要牢固树立审慎谦抑理念，慎重采取拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施，慎用查封、扣押、冻结等手段，严禁超标的、超范围查封、扣押、冻结涉案财物，最大限度降低司法行为对民营企业生产经营活动的负面影响。防止刑事打击扩大化。公安、法院、检察院既要遵循“罪刑法定、疑罪从无”原则，坚持证据裁判规则，准确把握法律政策界限，严格区分经济纠纷与经济犯罪，又要从有利于经济发展，保护民营企业合法权益的角度出发，依法纠正有案不立、有罪不究、滥用强制措施及定罪量刑不当等问题，以零容忍的态度查处违法插手经济纠纷等行为，对机械办案、违法办案的责任单位及责任人严肃追责，维护司法公正，努力做到法律效果与社会效果相统一。

营造公正高效的司法保护环境。从严打击涉企违法犯罪。各级司法机关要严厉打击非法集资、信贷诈骗等扰乱、破坏金融和市场秩序的涉众型经济犯罪，从严打击欺行霸市、垄断经营、破坏企业发展的黑恶势力，打准打实打狠，切实保护好金融秩序和市场秩序。提高民商事案件审判质效。各级法院要充分发挥审判职能，提质增效，全面推进案件繁简分流，对符合速裁程序和简易程序条件案件，依法从快办理，推动涉民营企业诉讼案件“快办、快审、快结”，解决案件久审不结、久拖不决问题。加大知识产权司法保护。依法审理各类知识产权案件，严厉惩处侵权违法犯罪，加快设立知识产权法庭，组建专业审判团队，推广设立“移动微法院”，探索在线审理规则和审理模式，健全跨区域协作机制，提高知识产权保护专业审判质效，让民营企业迸发创新创造活力。积极处置“僵尸企业”破产案件。建立完善法院与自然资源、人社、税务等部门的企业破产处置协调联动机制，将“企业破产办理”指标纳入营商环境考核评价体系，探索流程再造，缩短案件办理时限，加速“僵尸企业”及时出清，助推新旧动能转换，优化资源配置。省法院要探索建立定期发布破产案件司法处置白皮书制度，向省委、省政府提交企业破产年报，为领导决策提供市场发育情况信息参考。针对破产案件法律关系复杂、审理周期长等问题，建立破产案件简易审理程序机制，探索设立破产法庭，组建专业化审判队伍，通过高效审判破产案件，推动营造优胜劣汰的市场环境。继续加大执行力度。不断提高执行能力和水平，加大对拒不执行、规避执行、干预执行等行为的惩戒力度，充分保障胜诉当事人合法权益实现，巩固基本解决执行难成果。

营造精准优质的司法服务环境。加快推进“智慧司法”体系建设。各级法院、检察院等要加快提升网上立案、网上缴费、流程查询系统建设，丰富线上智慧诉讼服务功能，满足企业和当事人便捷化、人性化的多元司法需求。注重纠纷诉源治理。各地要加大纠纷多元化解力度，强化源头治理，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的纠纷多元化解机制，为市场主体提供便捷高效的纠纷解决途径。借鉴浙江纠纷诉源治理新模式，有效整合综治、司法、人社、建设、群团等部门、行业调解资源，全面推广“在线矛盾纠纷多元化解平台”，打造“资源集聚、分层递进、智能解纷”的在线纠纷解决模式，实现平台与法院办案系统的无缝对接，促进矛盾纠纷“漏斗式”分层过滤，实现“矛盾消解于未然，风险化解于无形”。做实做优公共法律服务。充分利用人工智能、大数据技术，加快智慧公共法律服务体系建设，有效整合调解、仲裁、律师、公证、司法鉴定等法律服务资源，及时分析企业的法律风险和法律诉求，有针对性地提供优质精准法律服务。借鉴江苏“大数据+法律服务”模式，通过大数据可视化分析平台进行数据分析、预测预警，及时为企业的法治需求提供良方好药，让企业感受到全生命周期、全科医生式的服务新体验。创新律师行业服务模式。借鉴海南经验，推动律师参与司法服务的广度和深度，放宽律师事务所合伙人准入条件，整合律师、会计、审计、税务等专业法律资源，成立综合、高效、便捷的律师法律服务平台，为涉外涉港澳台法律业务、“一带一路”建设、自贸区建设提供优质高效的法律服务。实施精准法治宣传工程。各普法成员单位要围绕新旧动能转换、环境保护、防范化解金融风险、安全生产、“双招双引”等重点工作，根据企业实际，通过“送法上门”、“法律体检”、普法讲座等形式，开展“订单式”“量体裁衣”精准普法，引导市场主体合法经营，依法维护自身合法权益。

营造依法行政、依法经营的法治诚信环境。严格依法行政。“为政者率先奉法”。各级政府要按照习近平总书记关于构建亲清新型政商关系的要求，紧紧围绕“放管服”“一次办好”改革，切实增强法治意识和依法行政能力，建立法律顾问制度，加强规范性文件审查和重大决策前法律咨询，有效降低行政诉讼案件；各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，严格依法办事，守信践诺，做到“新官也要理旧账”，切实解决不作为、乱作为、慢作为及推脱绕、慵懒散、虚假空等问题，克服“衙门化”倾向、“官老爷”做派、“局外人”心态，让企业真正感受到政府及司法机关贴心服务、真诚帮扶的新气象、新作为。增强“法商”思维。各级政府及司法机关要引导民营企业主自觉尊法学法守法用法，增强诚信意识、契约意识、规则意识，依法审慎经营，通过在企业内部设置专门法务部门或聘请法务人员，增强企业事前风险预判的能力、事中依法经营的能力、事后依法维权的能力。

营造高效务实的法治保障环境。全省各级人大、政府要围绕企业市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等方面的问题，加快推动“立改废”工作，及时制定修改有关法规规章，加快《山东省优化营商环境条例》立法进程，清理无法律法规依据、减损市场主体合法权益、违法违规设置市场准入和退出条件及干预市场主体正常经营活动的规章及内容，为市场主体提供有效制度供给。各级执法司法机关要认真贯彻落实省人大常委会《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》，保障法律统一正确实施，促进严格执法和公正司法。全省各级人大要创新监督方式和途径，通过执法检查、视察、调研等监督手段，推动相关法律法规的贯彻落实，切实解决制约民营经济发展的短板，推进法治政府、诚信政府建设，为民营经济发展营造良好的法治保障环境。