论《美国-墨西哥-加拿大协定》背景、新变化及对中国的影响

2018年9月30日，美国与加拿大在最后期限前宣布，双方就更新《北美自由贸易协定》达成一致意见。在此之前，美国与墨西哥已于8月24日达成了双边贸易协定。这就意味着美国与加拿大和墨西哥最终完成了《北美自由贸易协定》重新谈判。2018年11月30日，美加墨三国领导人签署了新的协定，这个协定被改名为《美国-墨西哥-加拿大协定》。虽然新协定保存了原《北美自由贸易协定》基本框架，同时又与《跨太平洋伙伴关系协定》有着联系，但是该协定出现了一系列重大变化。这些新变化不仅将对美加墨三国的经济前景产生直接影响，而且将对中美、中加和中墨的双边经贸关系造成连锁反应。同时，新协定体现出特朗普政府最新贸易谈判策略，必将会对美国即将与日本、欧盟和脱欧后的英国等经济体进行的贸易谈判，以至于对世界贸易组织的改革走向产生示范效应。

《美国-墨西哥-加拿大协定》产生的背景

《美国-墨西哥-加拿大协定》的初衷在于取代原有的《北美自由贸易协定》。在过去的二十余年间，《北美自由贸易协定》为美国、加拿大和墨西哥提供了彼此之间深化经济合作的重要机制保障，从而对北美经济一体化起到了无可估量的积极作用。但它对美国、加拿大和墨西哥各自所产生的影响有所区别。

一般认为，墨西哥是最大的受益方。自1994年以后，墨西哥在对区内贸易总量增长迅速的同时，其出口（主要对美国）增幅更快。同时，墨西哥吸引到大量来自美加两国的投资。通过引进先进技术和管理经验，墨西哥提高了劳动生产率，促进了经济增长。当然也不可否认的是，墨西哥的民族工业、农业等领域也受到较大的冲击，造成了贫富分化加剧和大量墨西哥人偷渡美国等社会问题。

对于加拿大而言，协定在整体上促进了对美墨两国的贸易，并保持了对区内（主要是对美国）的贸易顺差。而且，美国对加拿大的投资得以持续增长，促进了加拿大的经济增长。协定对加拿大也造成了一些负面影响。在初期，加拿大不少中小企业难以生存，在制造业、农业等领域受到冲击。同时，加拿大还出现了如贫富分化加大、环境污染等社会问题。

对于美国来说，因为其经济规模远超墨加两国，所以《北美自由贸易协定》对美国经济总体产生的影响有限。但在某些产业，如汽车、服装、农产品等行业，协定对美国的影响较为显著。自协定生效以来，美国对两国出现了多年的贸易逆差。这也成为特朗普政府大力推动修改该协定的直接动因。在2016年美国总统竞选期间，特朗普多次对协定猛烈抨击。他认为该协定让墨西哥和加拿大获利更多，比如说美国大量的制造业就业机会流向墨西哥，造成了巨大的贸易逆差；特别是在汽车、纺织业、计算机零配件、电子零配件等制造业，对美国就业有负面影响。在特朗普就任总统后，美国强势推动了协定的重新谈判。

美国与墨西哥、加拿大在新协定中的利益博弈

在理论上，美国学者罗伯特·帕特南于1988年提出双层博弈理论，即使用国际和国内双层博弈框架来分析国际谈判达成协议的过程。此次美加墨三国的新协定也可以从上述理论视角加以审视。事实上，从2017年4月北美三国开启《北美自由贸易协定》重新谈判到2018年9月30日最终达成新协定的过程中，我们可以看到美国与加拿大和墨西哥在国际和国内层面的利益博弈。新协定在历经了一年多的艰苦拉锯战才得以达成。这既体现出美国与墨西哥和加拿大在国际层面的利益博弈，也反映出国内政治、国会党派政治格局、工商业团体、企业及工会等利益集团等多种因素的影响。

美国在谈判过程中占据了主导地位，这当然是由美国的实力地位所决定的。从最终成果来看，特朗普基本上如愿以偿：美国在新协定中获益最多。美国特别是在汽车为代表的制造业、中小型企业、乳制品和农业等领域取得重大胜利。相比较而言，墨西哥和加拿大因为对美国市场的过度依赖，在特朗普政府咄咄逼人的汽车关税和钢铝产品关税“大棒”威胁下，最终不得不步步退让。根据美国贸易代表办公室发布的成果清单，《美国-墨西哥-加拿大协定》通过改善包括汽车、卡车和其他产品的原产地规则，以及防止货币操纵等新规定，将为美国工人获得更加公平的竞争环境；通过加强北美食品和农业的贸易现代化，将使美国农民、农场主和农业企业受益；通过对知识产权保护的新规定，将确保美国服务贸易的机会；通过数字贸易、反腐败、良好监管实践等新章节，将确保中小企业受益。

最后需要指出的是，美国也做出了一定程度的让步。特朗普政府在“日落条款”和争端解决机制方面有所妥协。新协定的有效期为16年，每6年进行重新评估审查；新协定使得墨西哥的能源权益获得了很大的保障；美加之间保留了投资争端解决机制；新协定保留了对加拿大文化产业的豁免规定，以及对性别平等和原住民的规定；新协定虽保留了美国对进口汽车加征关税威胁的能力，但是与此同时基本上豁免了对加、墨两国的汽车关税。

《美国-墨西哥-加拿大协定》的文本特点和新变化

《美国-墨西哥-加拿大协定》保留了《北美自由贸易协定》的基本框架，并且实际上借鉴了特朗普就任美国总统后马上就退出的《跨太平洋伙伴关系协定》中多项章节和规定。

从整体的文本上来看，《美国-墨西哥-加拿大协定》的34个章节以及一些附加协议和官方信函，与《北美自由贸易协定》的22个章节和《跨太平洋伙伴关系协定》的30个章节以及它们的各自的一些附件和官方信函，在名称和内容上具有高度类似性。《美国-墨西哥-加拿大协定》中的初始条款与一般定义、国民待遇与市场准入、农业、原产地规则、原产地程序、纺织品与服装、海关管理与贸易便利化、承认墨西哥对碳氢化合物的所有权、卫生和植物检疫标准、贸易救济、贸易技术堡垒、政府采购、投资、跨境服务贸易、商务人士临时入境、金融服务、电信、知识产权、竞争政策、国有企业与指定垄断企业、公布与实施、管理与机构条款、争端解决、例外与一般规定、和最后条款等共25个章节，均能在原《北美自由贸易协定》找到相对应章节。《美国-墨西哥-加拿大协定》中的劳工、环境这两个章节，在《北美自由贸易协定》也有相关附加协议。新协定中的部门附件、数字贸易、中小企业、竞争、反腐败、良好监管实践、宏观经济政策与汇率事项等7个章节，在《北美自由贸易协定》中并无对应。但是《美国-墨西哥-加拿大协定》中的数字贸易、中小企业、竞争、反腐败、良好监管实践等5个章节，在《跨太平洋伙伴关系协定》中均有相对应的章节及规定。

其中需要特别注意的新变化在于：

第一，《美国-墨西哥-加拿大协定》最新增加了第33章节的宏观经济政策与汇率事项：强调承诺执行市场决定下的汇率政策，遵守国际货币基金组织的规定，避免通过汇率操纵以获得不公平的竞争优势。新协定第12章的部门附件涉及关于美加墨三国在医药产品、医疗设备、化妆品、化学物质、信息通信技术、能源效率、酒精饮料和专有食品配方等产业领域的最新贸易和投资安排。

第二，新协定比《北美自由贸易协定》和《跨太平洋伙伴关系协定》采纳了更为严格的知识产权保护规则，增加了专利和商标保护的时间限制，提高了对生物技术、金融服务甚至域名的保护，为生物制药提供了全新的知识产权保护。新协定大幅提高了对知识产权保护的标准，特别是对商业秘密给予了有史以来最强有力的保护，包括防止国有企业在内侵犯商业秘密的知识产权行为。

第三，在数字贸易章节，新协定包含了当今针对数字贸易的最新标准。比如说，禁止将关税和其他歧视性措施应用于电子分发的数字产品（电子书、视频、音乐、软件、游戏等）；确保数据能够跨界传送，并且最大限度地减少对数据存储和处理的限制；确保供应商不受限制使用电子认证或电子签名；确保可执行的消费者保护；促进合作以应对网络安全；促进政府公开数据的开放获取；限制政府要求披露专有计算机源代码和算法的能力，以更好地保护数字供应商的竞争力。

第四，在金融服务方面，包括开放金融服务市场和促进金融机构、投资者和金融机构投资以及跨境金融服务贸易的公平竞争环境的承诺；保留了金融监管机构的自由裁量权，以确保金融稳定；防止对金融服务机构歧视性待遇的核心义务，如国民待遇、最惠国待遇和市场准入；禁止本地数据存储要求；强化透明义务以帮助金融机构更好地通过监管制度；允许跨境转移数据和更新市场准入义务。

第五，在劳工标准和环境保护方面，将劳工义务和环境保护纳入协定的核心议题。在法律和实践中采纳和维护国际劳工组织规定的劳动权利，有效执行劳动法；禁止进口由强迫劳动生产的货物，确保劳工受到劳动法的保护；劳工章节包括有关于墨西哥工人在集体谈判中代表权的附件，墨西哥承诺采取具体立法行动，规定有效承认集体谈判的权利。环境章节包括更为全面可执行的环境义务，打击野生动物、木材和鱼类走私活动，加强执法网络以制止这种贩运；解决空气质量和海洋垃圾等环境问题。

第六，新协定首次包括中小企业的专门章节，以及添加了支持中小企业的其他关键条款。另外，新协定在电信、国有企业、技术性贸易壁垒、监管实践、行政和出版、卫生与植物检疫、竞争力、政府采购等多个章节中，借鉴了《跨太平洋伙伴关系协定》，并进行了调整和更新。在保证边境安全和控制非法移民的基础上，美加墨三国还简化了海关和物流程序，减少了特快运输所需通关文件，并且在卫生和植物检疫措施、电信、海关和贸易便利化等方面，通过数字化、信息交流等手段，将进一步增进彼此贸易互通的便利化程度。

《美国-墨西哥-加拿大协定》对中国的影响

《美国-墨西哥-加拿大协定》大致保留了北美自由贸易区的原有格局，消除了先前特朗普威胁退出协定所引起的动荡与不确定性，为北美地区的经济发展起到了稳定作用。当然需要指出，新协定的实施可能会对中国的对外经贸环境造成负面影响。

在出口贸易方面，新协定在第5、6章规定了更为严格的北美原产地规则，因此将会对中国在北美的出口贸易产生抑制作用。新协定通过增设北美产值含量的比例要求，从而将减少或阻止中国、越南等国厂商通过转口贸易和代加工贸易进入北美市场。其中，新协定特别提高了汽车制造的原产地比例，规定贸易区内销售的零关税汽车零部件比例必须达到75%。该协定还要求汽车制造商至少70%的钢铁和铝来自北美。这些新规则将对中国的汽车零部件、钢铁和铝等产品在北美地区的转口和代加工贸易造成负面影响。

《美国-墨西哥-加拿大协定》对中国的负面影响还体现于它对美国与日本、欧盟和脱欧后的英国等国家贸易谈判产生的示范效应，以及对世界贸易组织改革的走向和全球贸易规则带来的深远影响。2018年是中美经贸关系面临严峻考验的一年。在此背景下，新协定中加入了一些明显针对中国的专门条款。例如，新协定第32章第10款规定：协定中的任何签约国如果计划与“非市场经济国家”展开贸易协定谈判，必须在三个月前通知其他签约国；任何签约国在和“非市场经济国家”签订贸易协定前，其他成员国亦可以审查贸易协定；而任何签约国与“非市场经济国家”签署贸易协定，另外两个国家可在6个月内自由退出，并自行达成双边贸易协定。这一专门条款被广泛解读为针对中国。

特别需要强调的是，虽然特朗普在就任之初就退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，但是新协定与后者在战略上有着相承联系，甚至有所突破，体现出更多针对中国的特性。《美国-墨西哥-加拿大协定》不仅覆盖了传统贸易投资议题，吸收并更新了《跨太平洋伙伴关系协定》中关于电子商务、金融服务、国有企业、知识产权、竞争、环境保护和劳工标准等内容，还在协定核心章节及条款中，包含了不少明显针对中国或者潜在排挤中国的相关规定。在政府采购章节（第13章），文件要求签约国应保证政府采购信息的公开和透明，对供应商的限制性条件应尽可能地减少；还规定应由一个公正和公平的第三方对采购流程进行评估。在金融服务章节（第17章），新协定首次引入禁止本地数据存储要求的条款。在数字贸易章节（第19章），新协定要求政府限制政府披露专有计算机源代码和算法的能力，确保数据的跨境自由传输，最大限度减少数据存储与处理地点的限制；确保应用于数字市场的消费者保护措施，包括隐私与未经同意的通讯。在国有企业章节（第22章），协定除了继承了《跨太平洋伙伴关系协定》第17章国有企业涉及竞争中立的一系列规范以外，还在涉及商业秘密的条款中，专门针对国有企业进行了规定。在知识产权章节（第20章），新协定大幅度提高了对知识产权保护程度，其中包括了针对商业机密（包括国有企业）的行为制定了广泛的保护措施。

可以说，《美国-墨西哥-加拿大协定》是特朗普政府对外贸易政策的最新标志性成果，有可能成为美国对外贸易谈判的蓝本。美国贸易代表莱特希泽指出，《美国-墨西哥-加拿大协定》有三根核心的支柱：公平贸易、保护数字贸易和知识产权、对国有企业和汇率操纵等不公平做法严加限制。新协定中新增加的第33章“宏观经济政策和汇率事务”，强调承诺执行市场决定下的汇率政策，遵守国际货币基金组织的规定，避免通过汇率操纵以获得不公平的竞争优势。

结语

总体而言，《美国-墨西哥-加拿大协定》将给中国的外部经济环境带来较多阻力和挑战。因此，我方需要尽早谋划应对策略，积极进行贸易、产业、金融政策的调整，同时在自由贸易协定谈判等层面做好预案，以消除负面影响。第一，针对新协定实施后造成的影响，我们应该保持国家的战略定力，从实现高质量发展、建构现代化经济体系的战略高度，全面深化改革开放。其中，特别是要利用外部压力，紧抓倒逼国内改革的契机，提高本土企业的国际竞争力，从而实现中国经济的结构转型与动力转换。第二，进一步推进我国的自由贸易协定战略，积极应对全球化深入和新型区域经济一体化高标准要求带来的挑战，防止以美国为首的西方国家形成针对中国的排他性贸易协定联盟。第三，对于《美国-墨西哥-加拿大协定》中的“毒丸条款”等针对中国相关条款，中国要立场鲜明反对，尽力消除负面影响，以防止美国把相关条款复制到与其他国家的贸易协定谈判中。