论经验理性的社会治理：基于政策试验的中国实践

政策试验是一种新的社会治理模式，代表着经验理性的社会治理，与技术理性区别开来。技术理性倡导通过技术和方法来设计方案然后再执行，所看重的是专业知识和技术模型，相反，政策试验是在不断探索不断调适中形成政策，更关注人的常识与判断力，强调感知和经验。随着社会进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段，技术理性更是力不从心，社会治理对经验理性的需求越来越多，以政策试验的途径来开展的社会治理将会越来越普及。

技术理性主导下的社会治理

工业社会将理性作为一切社会行动的首要准则和最高目标，并将工具理性与技术理性看成是同一种理性。工业社会形成了专注工具理性的理性主义，依靠科学和技术来提高工具理性并实现对自然界以及人类社会的治理。

技术理性倡导具有同一性的、普遍性的治理模式，推崇标准化的、常规性的政策过程。技术理性将治理过程中的方法和技术都统一规范起来，使得治理过程成为逻辑上具有明确因果关系的技术体系，并基于这一技术体系来分析和处理政策问题。这一治理过程通过抽象的符号将社会问题表现出来，进而通过公式计算或者模型建构进行符号加工，得出最优的结果作为治理方案。

技术理性在社会治理的运用中可以呈现出多重形式，但技术理性的治理都是采用分析性思维，无论是社会问题建构还是政策方案设计都是在分析性思维中展开的。分析性思维的思路是通过分析和分解的方式，通过演绎然后归纳，先分解再综合最后得出结论。分析性思维运用逻辑因果推理，采用抽象、概括、分类等方式来对事物加以处理，目的都是将各种问题都纳入到同一种思维方式中。这种统一的分析性思维就是在科学框架下进行分析，分析性思维体现了“以不变应万变”的思路。

技术理性主导的社会治理试图用用现代科学框架和技术方法来剪裁社会问题，使得社会管理更加高效和便捷。为了世界变得清晰和简单，达到易于分析的目的，技术理性主导下的社会治理只关注那些可以被纳入既定的技术分析框架的因素，其他的则被视为“干扰因素”进而被消除。通过这几种方法，社会问题往往得到重新定义和界定，使其以适合科学分析的面貌展现出来，更加条理性也更为有序。

科学被当成了看待世界和认识世界的唯一路径。科学越是发展，人们越是依赖于科学做出决策，甚至试图通过科学方法来解决所有的问题。在社会科学化的进程中，政策过程也走上了科学化的道路。20世纪60年代，美国开展了以政策分析为主导的政策科学运动，并通过政策科学运动进一步推动了技术理性在各层级、各领域政策制定中的应用。政策过程建立起了对理性化的衷情，确立了理性决策模式。

技术理性崇尚技术和工具，将技术理性和理性知识视为是高一等的更为科学的方法。这样，掌握了科学方法和技术的专家就被置于社会治理的中心位置，社会治理形成了由技术专家所主导的自上而下的模式。技术理性的治理必然带来技术专家与普通大众、精英与公众之间的分离与对立，治理格局是封闭的、相对稳定的。

在单向度的社会中，科学和技术的治理只会进一步维护这种线性模式，政策过程呈现出自上而下的流向，社会治理整体上表现出控制导向，所谓的确定性的获得最终是通过管理和控制的路径。在理性主义看来，控制是为了达到组织目标而采用的引导和协调的手段，因此组织的控制和安排是理性的也是应当被接受的。也就是说，为了达到有序和高效的目的，通过技术来实现的控制是合理的。

科学的发展使得人变得格外自信，反过来愈益追求科学化和技术化，并依赖技术专家开展社会治理，甚至生发出了通过技术专家来对社会做出完美设计和全新规划的想法。最终，整个社会治理以技术专家为中心，并基于“中心-边缘”的不平等关系和结构来展开。具体来看，基层治理依赖于上级的规划，社会发展依赖于政府的设计，社会问题依赖于专家的界定，公众依赖于精英来做出决策，整个治理体系中边缘依附中心，中心控制边缘。

技术理性导向的社会治理追求治理中“唯一最佳方法”，这是一种理性主义思维的演化。“唯一最佳方法”体现出了人们对于技术和工具的一种信念，人们愿意相信理性主义决策模式的存在以及其理想化结果，并在现实中用科学工具压制其他方法，用技术理性排斥了理性的其他内涵，完全斩断了通过科学之外的其他方法来进行社会治理的可能。这样，社会治理被捆绑在技术和工具的路径上，社会治理越来越依靠技术和科学，同时也越来越受制于技术和科学。

转向经验理性的社会治理

事实上，完全的技术理性只是自然科学研究中的一种假设，任何社会治理都是在社会大环境中进行的，无法被还原成一个技术或者科学的真空实验室，因而是不可能实现完全的技术理性的治理的。进一步说，技术不是静态的，不是一种完成状态，因此技术理性的实现与否不具有既定的标准，所谓技术理性的治理只是表示社会治理受到技术理性的主导。技术理性给人们带来了创建全新社会秩序的信心，并在科学技术的发展中增强了可操作性和可行性，但是，社会秩序不能完全由理性设计出来，或者说，人的理性所建构出来的并非就是正常的社会秩序。理性主义对于治理过程中的技术理性过于自信了。

早在技术理性如日中天之时，西蒙就对技术理性的全面理性假设提出质疑，认为人不是具有完全理性的经济人，也不是完全非理性的，而是具有有限理性的行政人。人在有限理性的状态下无法开展完全理性的决策，因此西蒙提出了满意决策模式。林德布洛姆基于美国多元主义的政治现实，将决策模式从技术理性的框架下拉开，认为决策过程中实际上更多地具有政治内涵，决策过程所走的是渐进调适的路径。在林德布洛姆看来，政策分析的缺陷包括易误性、价值冲突与时间和成本问题。大部分政策并不具有分析特性，解决问题不可回避政治因素，不能完全依赖于技术分析。

美国整体上可归之为技术专家治国的治理模式。国家治理依靠工具和技术来解决社会问题，将所有问题纳入到科学框架和思维之内，应用分析性思维来进行认知和处理，并从技术理性中获得合法性。从治理结构上看，技术理性主导下的国家治理必然是自上而下的单向度流程，治理以技术专家为中心，治理过程中布满了理性化的设计和完美的建构，追求效率与进步，追求完善的程序和制度，以获得合理有序的社会秩序。

当人类社会进入到全球化、后工业化历史进程中，社会具有了高度复杂性与高度不确定性的特征，对技术理性的治理提出了挑战。技术理性的治理依赖于一般性规律的总结和应用，依赖于统一的模式和规范，并通过科学工具和技术来维持一个整齐划一的社会结构，从中获得社会秩序，但是在高度复杂性与高度不确定性的社会条件下，整齐划一恰恰是对社会秩序的最大的破坏，或者说，社会秩序无法从整齐划一中生成出来了。技术理性主导下的社会治理局限在科学和工具理性的单一视角中，受制于自上而下的单向度的控制体系，但高度复杂性与高度不确定性的社会问题恰恰是无法通过这种线性思维来加以分析的，也是无法通过工具理性来加以解决的。程序上合理的管理和控制都受到挑战，科学的模式受到质疑。这时，社会治理转向经验理性寻求出路。

经验理性不同于技术理性。技术理性基于客观事物存在这一前提，运用科学的路径来揭示这些客观事实并且找出内在规律；而经验理性否认客观存在的假设，认为所谓的“客观”都是人的主观建构出来的。技术理性与实证主义方法联系在一起；经验理性否定实证主义方法的唯一正确性，否定固定框架的思路和方法。技术理性强调一般性的、抽象的规律和知识体系，通过抽象去管理具体；经验理性则重视具体的、差异化的想法和感知，否定抽象与具体之间的截然划分和高下之别。工具理性排斥价值理性，排斥人的常识、感知和经验等属于经验理性的因素，而经验理性却正是社会治理迫切需要的。

经验理性的治理不追求完全理性的决策制定以及同一性的治理模式，而是考虑更具有适应性的、灵活性的治理方式。经验理性往往并不局限于科学的逻辑和政策分析，否定抽象的一般性的规律的寻求，而是大量运用了想象、自主判断、常识、直觉等各种方法，在具体场景中寻求具体的解决之道。经验理性往往并不是通过正规的学习渠道习得的，而是通过具体的感知、回忆、想象、积累等方式获得的。经验理性不提倡一般性规律的总结归纳，不强调抽象的理论和技术，而是重视具体的、差异性的问题处理，通过具体行动在现实背景下建构出真实的社会问题，同时放弃一切限制具体行动开展的规则、条文、框框和思路，依据现实经验开展具体的有针对性的社会治理。

经验理性包容差异和多元，经验理性的治理是打破了单一中心的治理结构，也破除了科学的神话和专家的权威，政策过程是在多元主体的合作互动中完成。从治理结构上看，经验理性否定专家的权威性，否定话语和观点的权威性假设，而是重视多元主体的互动与相互建构。政策过程灵活地开展，政策主体不再固定也不再划出边界，整个社会治理的重心不断下移，去中心化和治理生活化趋势生成。

经验理性的治理通常被认为是低技术、低成本，而且经验易于推广，是一种快速高效的政策形成路径，适合处理高度复杂性的社会问题。在高度复杂性与高度不确定性的条件下，要聚合成一致的观点难度越来越大，也就是具有统一性和普适性的政策往往形成成本太高，而且还无法做到精准和适宜，这就意味着从“面”到“点”的治理几乎是不可能了。经验理性可以对社会问题做出快速而灵活的应对。尤其是在信息技术和网络技术的发展中，经验理性的政策形成有了技术支撑从而可以解决时间和渠道方面的限制，多元主体可以随时进行互动和交流，从而从多方面、多角度来形成合力。

经验理性的社会治理并不完全否定技术导向的社会治理，经验理性也包含技术理性的内容，但经验理性更加包容、内涵也更为丰富，经验理性将之前被划分为非理性的因素也给予了同等的重视。因此，社会治理向经验理性的转向实质上是一种更加灵活的、更加无定形的治理，所形成的是一个更加开放、更为非程式化的治理体系。经验理性的社会治理更适合处理灵活性的、高度不确定性的社会问题，而技术理性的社会治理更适合于程序化的、常规性的社会问题。在人类社会走向全球化、后工业化的历史阶段，经验理性将受到关注，进而形成一个更加包容的治理体系，导向合作治理的方向。

政策试验：经验理性治理的中国实践

在我国早有经验理性的治理实践，主要体现在政策试验中。德国学者韩博天看到，西方的法治国家强调遵循“依法执政”的原则，也就是先有法律，再进行实施。虽然西方民主国家在立法之前会通过各种民意搜集来考虑社会对政策可能的影响，并进行协商审议，但是国家治理仍然是以立法为中心，而不是通过立法的途径来完善新政策。美国这样一个相对松散的联邦制国家，也是在颁布法律法规的基础之上来开展政策创新，很少有不经过立法就开展的政策试验。而中国是以试验为基础的政策制定过程，首先是开展政策试验和创新，之后才起草正式的法律条文或规章。这样看来，在立法之前先对新政策进行不加约束的试验，成为了中国治理的一大特色，在中国政策制定中起到了决定性的作用。

政策试验遵循“摸着石头过河”的逻辑，经常是在没有明确目标的情况下走一步说一步，在实践中逐步积累经验后形成示范继而推广，这就是通过“政策试验”来开展社会治理的路径。政策试验是“有远见的反复试验”（foresighted tinkering），政策试验在探索中寻找正确的方案，一步一步进行调整最终推广，带有经验性、临时性、探索性的色彩，而不以确定性的实现为目标。

面对各种复杂的局面和不确定的环境，决策者、政策研究者和专家都只具有有限理性，因此需要通过学习来提高适应能力。决策者可以利用各种实践和实验进行学习，调整政策目标和政策工具来回应不断变化的社会环境。只有通过学习和实践，政策才能适应不确定的社会条件，而学习和实践的过程就是政策试验的过程。在复杂的社会条件下需要适应能力，适应能力的基础是学习能力，学习能力正是韩博天所说的“中央主导的政策试验”所能覆盖的，而学习和适应就是政策试验的表现。如果把自上而下的理性设计的政策过程称之为技术理性的路径，那么政策试验在学习和模仿中实现政策扩散，这反映了一种不同于技术理性的经验理性，形成了一种新的政策模式。

从政策形成机制来看，政策试验代表着一种与西方设计主义完全不同的政策模式，表现为以下几个方面的特征：

第一，政策试验是由地方政府来开展的。无论从整体上将中国改革归为自上而下的设计还是自下而上的推动，就具体的政策试验的承担主体来看，无一例外都是地方政府。地方政府尤其是基层政府在与社会之间的互动中形成经验，然后推广或者上升到一个更高层面的政策；

第二，政策试验是在央地关系的制度框架中发生，是在多元主体的互动和博弈中出现，因此，政策试验不是纯粹的理性知识和技术运用的产物；

第三，政策试验大多数情况下都是在改革目标不甚明确的情况下，通过试验来摸索着前进。这不同于理性主义模型中所运用的先行设计继而执行的路径，弱化了技术和理性知识的作用和功能，而是强调实际经验的积累和总结，强调现有情境和历史背景的作用，强调政策问题的具体处理。

政策试验体现出了一种完全不同的理性，通过政策试验来开展的治理无法被归为工具理性的范畴，其所代表的是经验理性，是来自于现实经验和实际行动的治理。经验理性的概念是一个完整的理性概念的应有之义，在工业社会凸显工具理性时被忽视了，甚至是被有意忽略了，政策试验则推动经验理性重回理性的概念，也为社会治理提供了一种新的路径。正是以政策试验为开端，技术理性的社会治理将会转向经验理性的社会治理。