我国土地财政的产业抑制效应及其政策启示

陈治国 杜金华 李成友

摘 要：基于全国35个重要城市2003—2015年面板数据，将农业增加值、工业增加值及不含房地产业的服务业增加值作为被解释变量，将土地财政依赖度作为解释变量，构建跨城市面板模型，以探究土地财政的产业抑制效应，并对实证估计结果进行稳健性、内生性与地区异质性检验。研究结果发现：（1）土地财政依赖度对农业增加值、工业增加值、不含房地产业的服务业增加值均有显著的负向影响效应，且该估计结果通过了稳健性检验，表明土地财政有显著的产业抑制效应。（2）运用工具变量法对实证结果进行内生性检验发现，土地财政的产业抑制效应仍然显著存在，且克服内生性因素后，抑制效應均得到了明显加强;考察地区异质性表现时发现，土地财政的产业抑制效应存在地区异质性，主要表现在西部地区只在服务业方面存在显著的抑制效应，而在农业和工业方面却存在显著的促进效应。（3）从控制变量来看，无论是稳健性检验、内生性检验还是地区异质性检验，工资水平、物流发展水平均对产业发展有积极的促进效应;政府规模在西部地区对农业和工业有正向影响效应，但过大的政府规模不利于三大产业的快速发展。

关键词：土地财政;产业发展;抑制效应

中图分类号：F269.2;F293.2文献标志码：A文章编号：1674-8131（2019）03-0091-13

一、引言

1994年实行的分税制改革有效激活了地方政府的竞争活力，不仅对地区经济增长产生了较大的促进作用（吕冰洋、聂辉华，2014）[1]，也极大增强了国家财政的硬实力、显著驱动了全国经济的快速增长（张晏、龚六堂，2005;张军，2007;卢洪友，2016）[2-4]。然而，分税制改革却使得地方政府的事权与财权严重不匹配、不对称，较少的财政收入不足以弥补所承担的财政支出责任，加上我国官员晋升锦标赛竞争机制激励地方官员必须寻求更多财力支持来确保其竞争优势，土地征收是我国农村土地向城市土地转化的必由之路。由于征地补偿相对较低，实施“土地财政”战略的成本相对较低，地方政府倾向于通过土地征用和土地出让来实现其经济和政治目标，从而引致地方政府偏好于利用“土地财政模式”获得的预算外收入来缓解财政缺口。“卖地取财”的土地财政模式自出现以来一直没有得到削弱，并在各地区愈演愈烈，已经属于我国地方政府发展经济的一种普遍模式，使得如今地方政府对土地财政已经过度依赖（周黎安，2007;张双长 等，2010;Wu et al，2015）[5-7]。虽然中西部地区的土地财政依赖度低于东部地区，但中西部地区已在这一方面逐步与东部地区趋同（杜金华 等，2018）[8]。土地出让金收入成为地方政府的“第二财政”，甚至该“第二财政”在不少地区早已超过了“第一财政”，不断加剧地区经济结构的失衡程度、降低地区福利水平，土地财政俨然已经由“援助之手”变为了“攫取之手”（于骁骁，2012;杜金华 等，2018）[9-10]，成为具有一定破坏性和攫取性的“潘多拉魔盒”。其形塑的农地转用制度导致农地流失，给“三农”经济发展带来了低效率与不公平（罗必良，2010）[11]，且土地资源利用的代际不公也会严重侵蚀生于斯的后代利益（程瑶，2009）[12];同时在城市地区催生的高房价、高商服用地租金等一系列问题也强烈抑制了城市服务业的健康发展;虽然低价出让工业用地初期有利于工业发展，但持续下去将会扭曲工业结构，阻碍工业发展，且廉价工业用地引来质量低下的企业与项目会增加地区污染物排放（杨其静 等，2014;张鸣，2017）[13-14]，造成的环境污染显然不利于地区可持续发展。土地财政引致的低效与无效的地方债务也会加剧宏观经济的系统风险，迫使地区经济发展长期远离自身发展规律，破坏千辛万苦建立起来的产业体系（范剑勇、莫家伟，2014;司海平 等，2017）[15-16]。由此可见，土地财政在地区表现出了一定的产业抑制效应，但该产业抑制效应处于何种程度我们仍然不得而知，即该产业抑制效应是否超过其产业驱动效应而在计量层面上表现出来，只有通过实证估计才能有准确答案，正值我国经济转型关键期，探究该课题可谓适当其时。有鉴于此，本研究将尝试对土地财政的产业抑制效应进行实证估计，以期把脉抑制效应，进而有针对性地提出治理土地财政的有效政策启示，力图将土地财政这只“攫取之手”转化为“援助之手”。

二、文献回顾

本研究重在实证分析土地财政对产业发展的抑制效应。纵览既有文献，直接研究其的既有文献相对匮乏，大多是对土地财政与产业结构升级相互关系的路径进行探究并基于如下几种视角进行研究：

一是从土地财政影响下的城市化视角揭示土地财政与产业结构升级的关系。在此有两类不同的观点，一部分学者认为土地财政通过推动城市化，进而诱致地区产业结构优化升级。如刘志彪（2010）就认为土地财政发挥的城市化作用会驱动产业转型升级，指出转型时期应将土地财政主导下城市化推动产业转型升级的发展路径作为基本战略来对待[17];Nallathiga（2010）认为土地作为重要的稀缺资源可为城市的发展提供财政资金，推进的城市化可实现城市产业发展[18];王玉波（2013）指出土地财政可为城市化提供良好的发展空间，而城市化的发展则可推动地区产业结构升级[19]。另一部分学者则认为土地财政虽然有利于推动地区城市化步伐，但城市化过程中引发的问题则会抑制城市产业结构优化升级。邹薇和刘红艺（2015）研究认为，虽然土地财政有助于城市化发展，但城市对工业的高度依赖只会不断抵占第三产业的发展空间，阻碍城市产业结构的升级步伐[20];付敏杰等（2017）认为土地财政可提高城市化水平，但城市化带来的高成本不利于产业结构优化，会降低城市的产业竞争力[21]。甚至还有学者指出土地财政也会干扰城市化模式的合理选择与创新，城市的无序扩张使得人口城市化远远滞后于土地城市化（陈多长、游亚，2016;李宝礼、胡雪萍，2017）[22-23]，从而不利于城市产业结构优化升级，且Dutton（2000）、Squires（2002）指出依托土地发展城市在大城市更多是一种低密度、无序化、单一功能的扩展策略，有时甚至是边缘地区的扩展，无益于打造完整的城市产业链条[24-25]。

二是从土地财政的工业用地倾斜视角揭示土地财政与产业结构升级的关系。曹广忠（2007）等研究指出土地财政模式下低价征地与低价出让工业用地在经济发展初期虽然有助于工业发展，但在短视的地方政府决策机制运行下会带来过度的工业化，使得地区产业结构扭曲畸形[26];丘海雄（2012）等研究认为土地财政模式下的工业用地倾斜程度与地区产业结构发展阶段显著相关，指出对于正处于工业发展期的第二类地区来说，较低的工业用地会利于产业结构升级，而对于发展水平较高的后工业化阶段的第一类地区，只有将工业用地倾斜转为公共服务业用地开发，才能实现产业结构的转型升级[27];国亮和王一笑（2015）研究认为，土地财政通过对企业的影响会诱使产业发生转换，指出土地财政向工业企业的用地优惠行为会将资本吸引到第二产业，虽有利于第二产业发展壮大，但不利于整个产业结构优化升级[28];赵祥和曹佳斌（2017）也指出，低价向工业供地虽对城市工业部门发展有正向效应，但却会削弱市场力量对产业结构升级的驱动效应[29];雷潇雨和龚六堂（2014）更是认为，中西部地区并不能依靠土地财政的地价优惠策略吸引到工业企业，从而难以取得工业发展、实现产业结构升级[30];不过陈淑云和曾龙（2017）研究指出，土地财政模式下的以土地低价竞争机制提供工业用地的方式可加快城市产业结构升级，尤其在东部和西部地区比较显著，并实证发现土地财政对产业结构的作用效果会受土地出让结构的影响[31]。

三是从土地财政的房地产业作用效果视角揭示土地财政与产业结构升级的关系。赵合云（2011）研究认为，土地财政带来了房地产业的快速增长，与房地产业关联度大的建筑业、交通运输业及服务业等均会得到一定发展，进而拉动城市产业结构升级[32];陈志勇和陈莉莉（2011）实证研究指出，土地财政通过土地房产财税收入的分权效应，并协同税收收入的集权效应对房地产业发挥作用来影响城市产业结构调整[33];郭志勇和顾乃华（2013）指出，分税制改革滋生出的土地财政加快了与房地产业有关联的生活性服务业的畸形增长，导致了过快的去工业化，进而不利于产业结构合理演进[34];李郇和洪国志（2013）指出，土地财政依赖使得地方产业结构“房地产业化”，不利于地区产业结构布局[35];赵祥和谭锐（2016）也研究认为，土地财政推动了房地产业的过快增长，繁荣的房地产业带来的高房价使得大城市产业的过度服务化和空心化，结果使得大城市的去工业化步伐脱离正常轨道，从而抑制了产业结构升级[36];唐云锋和马春华（2017）更是认为，土地财政压力不仅拉高了房价，且会使房价持续上升形成“房价棘轮效应”，自然对产业发展的负面影响会长时期保持下去[37];孙克竟（2014）指出，短平快的房地产业不利于产业结构优化升级，地方政府土地财政依赖生成的房地产业过度依赖问题是导致产业结构难以升级的主因[38];周彬和周彩（2018）研究认为，土地财政带来的房地产业繁荣会破坏企业的融资环境，破坏性延续下去无疑会抑制工业发展，导致土地财政存在去工业化效应，进而不利于产业结构优化调整[39]。

四是从土地财政的土地出让收入的产业补贴视角揭示土地财政与产业结构升级的关系。吕炜和许宏伟（2012）研究指出，土地财政的土地出让收益倾向于补贴城市建筑业，虽然催生了建筑业的繁荣，但却带来了城市的去工业化，导致传统行业的过快萎缩，因而该产业扭曲效应不利于产业结构优化升级[40];而蒋震（2014）则认为，地方政府利用土地财政获得的丰厚土地出让收入，可通过招商引资的优惠补贴方式为工业领域提供可观的工业资本，从而有利于提高地方产业结构升级步伐[41];且Li（2015）研究指出，土地财政可以发展城郊农村工业化，进而利用产业带动地区经济发展[42]。不过夏方舟等（2014）研究却认为，工业用地的出让收益并不能给产业结构提升带来好处，只有商服用地的出让收益才会推动产业结构转型升级[43];陈浩和魏哲海（2016）也研究指出，通过工业用地低价补贴发展工业的政策安排则会挤占服务业的发展空间，从而显著不利于城市整体性的产业结构优化升级[44];李永刚和王猛（2015）研究发现，土地出让收入向利于招商引资的城市基础设施方面倾斜，虽然有助于实现工业快速发展，但却抑制了产业结构服务化路径的顺利演进。同时指出在土地财政无法被替代之前，只有将土地财政的土地出让收入多投向高端制造业和现代服务业，并进一步优化土地财政分配结构，才能有效促进地区产业结构优化升级[45]。

从既有研究文献可知，虽然有部分学者已认识到土地财政对产业发展有一定的抑制效应，并对该抑制效应的触发机制也有所探析，不过从总体来看，以上研究仍未触及到土地财政产业抑制效应的全面系统分析层面，基本均是从中间作用效果推定土地财政的产业抑制效果，且实证分析中第三产业增加值大多没有扣除房地产业增加值，第二产业增加值也并未扣除建筑业增加值，这样势必导致实证估计结果不是低估了产业抑制效应，就是将抑制效应错误地估计为挤入效应，从而达不到对问题的准确把脉。鉴于此，本研究试图基于全国35个重要城市面板数据，将工业增加值、工业增加值及不含房地产业的服务业增加值作为衡量产业发展的被解释变量，将衡量地方土地财政发展水平的土地财政依赖度作为解释变量，构建跨城市面板模型有效探究土地财政的产业抑制效应，并对估计结果进行稳健性检验、内生性检验及地区异质性检验，以期根据可靠的研究结论有针对性地提出优化土地财政模式、降低土地财政产业抑制效应，加快城市产业结构调整、转型升级的有效政策启示。

三、变量选取与模型构建

1.变量选取与数据来源

由于第二产业增加值中含有建筑业增加值，第三产业增加值中含有房地产业增加值，因此本研究分別选用工业增加值、不含房地产业增加值的服务业增加值作为被解释变量来考察土地财政对第二产业和第三产业的影响，同时选用农业增加值作为被解释变量考察土地财政对第一产业的影响。用土地财政依赖度作为解释变量衡量土地财政，土地财政依赖度用土地出让金收入占城市地方财政收入的比重表示。

控制变量主要从购买力水平、公交资源、劳动力成本、城市化水平、人口密度、道路设施、外贸依存度、物流发展水平、地方政府竞争度、政府规模等方面进行变量选取。各控制变量的指标选取情况具体处理如下：（1）购买力水平用购买力指数表示，购买力指数依照国外学者的购买力指数测算方法进行处理，测算公式为：BPI i  = 0.5Y i  + 0.2P i  + 0.3R i ，其中BPI i 表示i城市的购买力指数，Y i 、P i 、R i 分别表示i城市的城镇居民人均可支配收入、市辖区人口、社会消费品零售总额分别占全国城镇居民人均可支配收入、全国市辖区人口、全国社会消费品零售总额的比重，同时根据我国现实情况，基于陆杰华等[46]学者的处理方法，本研究将购买力指数测算公式修正为：BPI i  = 0.4Y i  + 0.3P i  + 0.3R i ;（2）公交资源用各城市每万人拥有公共汽车数量表示;（3）劳动力成本用各城市在岗职工平均工资表示;（4）城市化水平用各城市的市辖区人口占全市人口的比重表示;（5）人口密度用单位城市土地面积可容纳的人口数量表示;（6）道路设施用各城市人均拥有道路面积表示;（7）外贸依存度用各城市进出口贸易总额占地区GDP的比重表示;（8）物流发展水平用各城市货物运输量表示;（9）地方政府竞争度用各市人均实际利用外商直接投资额表示;（10）地方政府规模用各市财政支出占地区GDP的比重表示。

本研究所选数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国财政年鉴》以及各市统计年鉴与统计公报，样本范围涵盖全国35个大中城市，具体有北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐，之所以选取35个大中城市，在于该35个城市包括4个直辖市、26个省会城市、5个计划单列市，无论在土地财政规模还是产业发展方面在其所处地区均优于其他城市，在土地财政策略实施上更具代表性，基本反映了全国各地区的土地财政实施情况并于1997年被国家作为房地产等相关指标分析的统计样本。由于70个大中城市在2005年才被国家设定为考察样本在数据收集上存在部分缺失值，因此選取35个大中城市作为考察样本更具代表性和稳定性。再有就是省际面板数据中各省内部不均衡程度较高，用省际面板数据不能有效呈现出全国土地财政的产业抑制效应。样本区间设定为2003—2015年，对于受价格因素影响的指标变量剔除价格因素影响，且分别对农业增加值、工业增加值、不含房地产业增加值的服务业增加值、公交资源、劳动力成本、人口密度、道路设施、物流发展水平、地方政府竞争程度等非百分比数据取对数后进行模型分析。本研究模型所涉变量的描述性统计特征见表1。

2.模型构建

为了考察土地财政的产业抑制效应，本研究构建如下的跨城市面板模型：

四、实证分析

1.土地财政的产业抑制效应估计

通过Stata 15.0软件对面板模型进行估计，表2展示了土地财政对三大产业影响的估计结果。经过Hausman检验表明分别在10%、5%、5%的显著性水平下，拒绝了个体效应与解释变量不相关的零假设，即随机效应的基本假设不能得到满足，意味着固定效应模型的基本假设成立，说明运用固定效应模型进行分析更加合理。模型（1）（3）（5）为固定效应模型估计结果，模型（2）（4）（6）为OLS回归的稳健性检验。

从表2的模型（1）（3）（5）可知，土地财政依赖度均在10%的显著性水平上对农业增加值、工业增加值、不含房地产业的服务业增加值有负向影响，且由模型（2）（4）（6）的估计结果可知，该负向影响效果通过了稳健性检验，表明土地财政具有显著的产业抑制效应，即地方政府对土地财政的依赖越强烈，越不利于地方产业健康发展。主要表现在：第一产业方面，城镇化背景下的土地财政不仅通过侵蚀农地降低了农业投入力度，且加速了农村人口大量流入城市造成农村空心化，破坏了整个农业生态，对农业经济发展产生了一定的抑制效应;第二产业方面，虽然土地财政可以为地方政府筹得资金用以改善基础设施、扩大工业投资，但土地财政的扭曲式发展模式不仅通过拉升房价来增加企业的成本负担，地区员工购房成本的上升也会诱发员工要求企业提高工资待遇从而加剧企业的用工成本，当员工无力生活下去时就会流出企业造成企业用工荒，且更为严重的是土地财政引致的房地产泡沫会使资金远离整个实体工业经济，从而会破坏整个工业结构的合理布局;第三产业方面，土地财政明显提升了第三产业的发展成本，用以发展第三产业的资金和各类资源也会被土地财政发展路径抑制，阻碍了第三产业的快速发展。除此之外，土地财政对房价的推升无疑会占用各地区购房居民的大量资金，从而对居民产生非常高的撇脂效应，购房居民手中资金的匮乏自然会使其降低对各产业产品的需求，进而抑制产业健康发展。

从控制变量估计结果来看，购买力水平与第三产业显著正相关，与农业和工业正向不显著，在于农业的需求相对缺乏弹性，购买力水平的上升并不会显著增加对农产品的消费需求，工业品价格相对较高，购买力水平的有限上升也不会显著增加居民对工业品的消费需求;人均公共汽车拥有量与第三产业有显著的正相关关系，与农业和工业显著负相关，在于城市公共交通的便捷度会增加城市中第三产业的发展活力。相反以往投入到农业的人力资本和生产要素均会通过便捷的公共交通工具向城市商业区集聚，同时工业不断向城市周边地区迁移，公共交通工具难以达至工业企业场地，工人考虑到生活的便捷性会逐步从工业领域流入到城市繁华地区从事服务业工作，可见公共交通工具加快第三产业的快速发展，从而会把发展农业和工业的相关资源和资金吸引到第三产业，随之抑制了农业和工业的发展;工资水平与三大产业均显著正相关，在于工资水平的上升虽会增加企业的劳动力成本，但可使居民有更多资金购买农产品、工业品和服务产品，有利于整个产业的良性发展。且相对于发达国家，我国的工资水平仍然相对较低，劳动力成本优势仍然存在;城市化与服务业显著正相关，在于城市化可提升城市的商业繁华程度，城市人口的增多有利于增加服务产品的需求，促进服务业快速发展;人口密度与农业显著负相关，与服务业显著正相关，在于高密度的人口大多是城镇化水平较高的地区，农业自然在该地区受重视程度不及服务业，同时高密度的人口也有利于发展服务业;基础设施发展水平均与三大产业显著正相关，在于良好的交通基础设施不仅有利于农业、工业与服务业的生产与销售，而且可使三大产业实现耦合协调发展;外贸依存度与农业、工业显著正相关，与服务业显著负相关，在于虽然我国大豆、油料作物等农产品高度依赖国外，但这些农产品本来就是国内自身供给的软肋，并不是由于对国外进口才导致国内种植不足，且进口农产品也会降低国内农地的占用，有利于发展比较优势的农产品，提升农地利用效率，加上国内较多的农产品也远销国外，从而有益于农业发展。同时，工业产品不仅可以占据国际市场，且国外技术设备的引进也会加快我国工业结构的优化升级步伐。而对于服务产品，我国大多依赖进口，从而对国内服务业发展有一定的抑制效应;物流发展水平与三大产业显著正相关，在于不断增进的物流发展水平可加快推进三大产业产供销一体化，实现各产业的高度融合与共同发展;人均外商直接投资与工业、服务业显著正相关，与农业正向不显著，在于通过外商直接投资，工业和服务业可以获得国外的资金、生产技术与管理技术，从而加快工业和服务业的发展步伐，而农业领域相对鲜有外商直接投资;政府规模与三大产业显著负相关，在于较大的政府规模不利于市场化的顺利运行，政府有形之手的盲目参与会使各产业出现严重的资源错配，而市场高效的资源配置功能是驱动产业健康快速发展强有力推进器，从而表明较大的政府规模反而不利于三大产业的健康发展。

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