关于推动陕甘蒙宁晋共建能源自贸区相关工作设想

傅永强

习近平总书记在二十国集团领导人峰会上关于世界经济形势和贸易问题的讲话中提出，将进一步开放市场，进一步扩大农业、采矿业、制造业、服务业开放，新设6个自由贸易试验区。李克强总理在国家能源委员会会议中要求，技术创新和体制机制创新是能源高质量发展的重要推动力，推动建立主要由市场决定能源价格的机制。在陕西省人民政府印发的《陕西省人民政府关于支持榆林高质量发展的意见》（陕政发〔2018〕9号）〔1〕中提出“省市共同探索设立‘榆林能源自贸区，与蒙古、俄罗斯及中亚有关国家开展能源易货贸易试点”。结合当前世界形势变化和能源革命发展趋势，现就以榆林为主体共建陕甘宁蒙晋能源自贸区提出如下设想。

一、能源自贸区的定义

能源自贸区是指在国内单独划定一块区域，专职从事能源贸易的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的专项经济性特区，其中主要围绕初级能源（石油、天然气、煤炭等初级能源产品现期货）、能化产品（煤化工产品、油气化工、电力等能化产品现期货）和产业衍生品（碳排放权、排污权以及金融杠杆衍生品等）开展交易，最终形成以人民币主体的价格指数发布、交易主体评级、交易行为服务的能源交易中心，建设国际能源务实合作实体场所。本文所称能源自由贸易特指在陕甘宁蒙晋周边区域联合共建的中国（榆林）能源自由贸易试验区。

二、设立能源自贸区的必要性

（一）能源安全问题

2018年，随着全国油气消费继续快速增长，国内石油和天然气对外依存度快速攀升，全年能源对外依存度约21%，同比增长1个百分点;能源进口量约为9.7亿吨标准煤，其中原油占66%，天然气占16%，煤炭占18%。其中石油净进口量4.4亿吨，同比增长11%，石油对外依存度升至69.8%，同比上升2.6个百分点;天然气进口量1254亿立方米，同比增长31.7%，对外依存度升至45.3%。同时我国主要化工产品对外依存度也在不断提升，2018年度对外依存度最高的是天然橡胶，LNG和原油紧随其后。进口依存度超过30%的主要能源化工产品共有LPG、天然气、聚乙烯、燃料油、PX、乙二醇、石油、原油、LNG和天然橡胶。但是在能源交易中一直以西方交易平台价格为定价基准，比如亚洲市场的天然气定价主要采取与石油挂钩的长期协议价格，导致价格不能反映本地区天然气供需关系，“亚洲溢价”问题长期存在。

通过在国内建设能源自由贸易区开展国际能源交易，有利于进一步扩大人民币在世界贸易中的使用范围，一是能够提供基于国内能源及能化产品供需而形成的期货价格，通过期货市场的套期保值功能规避市场价格波动风险，降低企业采购或销售成本，减少国内企业经营的盲目性。二是可以保障国家的能源安全，同时对国际市场的平稳运行都有促进作用。通过原油期货市场把实际需求、真实价格反映出来，可以在石油供应量方面得到有效保障。另外，对国际市场有很大的稳定作用。三是有助于人民币国际化，有机会影响国际能源及能化产品定价权，有助于消除“亚洲升水”的价格劣势;可以减少企业的现货库存和资金占用，协助完成战略储备。

（二）扩大交流开放

能源是一国竞争力之所在，通过建立统一的能源交易市场，既可以形成公平透明的价格，促进交易活跃，也能吸引更多资金进入，创造和满足区域能源投融资需求，使资金需求方和供给方更好匹配，提高投资效率，为区域经济发展提供新动能。再者能源交易市场特别是油气交易市场离不开油气管道等基础设施的互联互通，随着区域能源市场规模的扩大，交易品种和交易产品逐步实现多样化，必然促使各国加强能源基础设施的互联互通，实现基础设施网络化，这将进一步增强国家间的贸易和投资联结，使经济联系更加紧密，推动能源生产与消费国结成利益共同体和命运共同体。

建设囊括覆盖国内能源能化主产区并辐射“一带一路”沿线能源生产及消费的内陆能源自由贸易区，一是有利于在国际能源市场实现更多人民币定价，增强人民币“走出去”能力;二是有利于和中国（海南）自由贸易区（开展国际能源贸易试点）配合，形成一南一北、一海一陸的双向交流、双重通道，从而实现能源贸易对“陆上丝绸之路”和“海上丝绸之路”的同时辐射与影响。

（三）探索自贸区建设新路径

现有我国的自由贸易试验区虽因所处地域不同、周边布局产业不同、辐射带动区域不同而存在着细微的差别，但总体上都是以强化对外体制机制探索、增强经济辐射带动能力建设、发展接轨国际国内一流的产业经济为主体，也就是以综合型探索为主。通过建设中国（榆林）能源自由贸易试验区，以专一探索能源自由贸易路径的试验区，既可以探索专项自由贸易试验区建设路径，也为跨行政区域背景下同经济区合作开辟新方式，更可以扎实完成《关于支持榆林高质量发展的意见》中的任务要求。

三、为什么建议以榆林为主体开展建设

（一）榆林的地理位置决定了适宜设在榆林

一是榆林市位于陕西省最北部，东临黄河与山西省忻州、吕梁隔河相望，西连宁夏吴忠、甘肃庆阳，南接延安，北与内蒙古鄂尔多斯相连，地处陕甘宁蒙晋五省（自治区）交界核心地区亦是周边主要能源能化产品主产城市（鄂尔多斯、银川、太原、延安等的地理交汇中心点），处在纵向包头至防城港运输通道和横向青岛至拉萨运输通道的交汇点。二是在呼包鄂榆城市群交通运输网七条大通道中，涉及榆林有包茂综合运输大通道（公路、客货运铁路）、榆中交通运输大通道（公路）、青银过境综合运输通道（公路、客货运铁路）、沿黄经济带交通运输通道（公路为主）4条通道。在已经形成连接晋蒙宁甘及关中的“三横两纵”综合交通运输通道和多元运输综合立体交通体系，包（头）西（安）、青（岛）银（川）两大通道在榆林交汇，建成周边大城市“一日到达”和市县“6小时往返”交通圈。随着青—银高速榆林段全线贯通、太（原）—中（卫）—银（川）铁路和包（头）—西（安）铁路复线以及神（木）—延（安）铁路相继建成通车，榆阳机场按4E标准扩建，榆林市立体化、枢纽型的综合交通运输体系成型。三是榆林即将开工建设的华为大数据云平台为海量的能源自由贸易数据的处理与仓储提供了充足的空间和低廉的成本。

（二）周边区域均为能源及能化产品主产区

一是地处能源能化产品主产地，榆林市煤炭预测资源量2720亿吨，探明储量1460亿吨;天然气预测资源量4.18万亿立方米;石油预测资源量6亿吨，探明储量3.6亿吨;岩盐预测资源量6万亿吨，探明储量8857亿吨。宁夏矿产资源量位列全国前十位的有煤、镁、冶金用石英岩等。内蒙古煤炭全区煤炭保有资源储量为4110.65亿吨，占全国总量的26.24%;全区金矿保有资源储量金688.86吨，银48817吨;铜、铅、锌3种有色金属保有资源储量5041.18万吨。山西截至2015年底煤炭保有资源储量2709.01亿吨，占全国保有资源储量的17.3%;煤层气剩余经济可采储量为2304.09亿立方米，铝土矿资源保有储量15.27亿吨（矿石量）。甘肃风能资源丰富，总储量为2.37亿千瓦，风力资源居中国第5位，各地年太阳总辐射值大约为4800—6400兆焦/平方米，其中河西西部、甘南西南部是中国太阳能资源最丰富的地区，按现有利用水平测算可开发资源量约为520万吨标准煤/年。二是在此区域内，鄂尔多斯、太原、银川、延安与榆林都有着丰富的能化产业园区和重点项目布局，总体上形成了能源原料采掘和能化产品生产相匹配的产业格局。

（三）各项战略规划对于建设能源自贸区有专项支持

一是习近平总书记在二十国集团领导人峰会上关于世界经济形势和贸易问题的讲话中提出，将在未来新设6个左右的自由贸易区。二是在国家印发的《呼包鄂榆城市群发展规划》中提出“以榆林为主体，建设丝绸之路“金属镁”生产供应中心。提升进口资源落地加工能力，以煤炭为重点打造国家重要的能源进出口通道、战略资源精深加工和储备基地。引导企业联合开展与蒙俄经贸合作，加强与发达国家和地区交流合作”。三是在陕西省政府发布的《支持榆林高质量发展的意见》中提出“省市共同探索设立“榆林能源自贸区”，与蒙古、俄罗斯及中亚有关国家开展能源易货贸易试点”。四是榆林现在正在开展能源化工产品交易中心建设，同时榆林现有的煤炭交易市场已经开展了包括中块煤、籽煤等在内的煤炭产品交易工作。

四、能源自贸区建设设想

（一）设立方式

鉴于现有呼包银榆经济区由国家发改委开放司牵头、呼包鄂榆城市群规划由国家发改委规划司牵头，建议按照2015年国务院印发《国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度》所建立起的中央30个部委之间的联席会议负责推动。因中国（榆林）能源自由贸易试验区辐射带动内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、山西等周边省、自治区，建议采取“两条腿”走路模式，一是在2020年底形成省市建设共识，并参照国家发改委、能源局联合发布的《“一带一路”能源合作伙伴关系合作原则与务实行动》模式由陕西省发改委、能源局会同榆林市人民政府形成《中国（榆林）能源自由贸易试验区建设方案（建议稿）》，由陕西省人民政府邀请内蒙古自治区、宁夏自治区、甘肃省、山西省人民政府召开共建陕甘宁蒙晋—中国（榆林）能源自由贸易试验区联席会议，就联合推动建设能源自由贸易试验区达成共识并建立省际联合工作推进组，2021年完成整体建设推进方案报国务院，2023年启动建设工作，2025年实现挂牌运行。二是将建设中国（榆林）能源自由贸易试验区列入国家“十四五”总体规划和对应专项规划，同时参照《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》在榆林设立能源革命综合改革试点，加速在榆林进行保税区、综合保税区、国际口岸、航权开放等相应领域的审批设立工作。

（二）级别与机构

参照现有自由贸易试验区建设标准，成立中国（榆林）能源自由贸易试验区管委会，副省级建制，管委会主任由国务院派员担任，各省分派一名同志担任副主任。自贸区采取独立财税体制，成立独立金库、税务局，享受独立税收优惠政策。财政预算下达由中央承担20%，其余由各省分别担负16%，自贸区税收上缴后同样中央留存80%，各省分别留存16%。

（三）战略目标

通过建设中国（榆林）能源自由貿易试验区，一是实现能源交易实际市场和无形市场的融合发展，成立一个由中国创设广邀各国辐射“一带一路”乃至于世界的能源债券市场、股票市场、能源衍生品市场和保险市场，为世界能源市场主体交易、融资、信息发布和风险管理提供场所，发布以人民币为基准的价格指数和价格指数。二是落实“一带一路”能源合作俱乐部建设要求，举办“一带一路”能源部长峰会，组织“一带一路”能源合作部长研修班和能源人才研修班，建立“一带一路”国家能源技术创新孵化网络，达成合作共识、建立友好往来，以世界能源合作共同体为世界命运共同体建设作出贡献。三是建立国际能源合作园区，周边既是能源产地也是能化产品产地，通过围绕自贸区布局国际能源合作园区，既可以展示我国对外开放决心诚意，也可以引进国际先进技术与管理经验，为我国培养能源能化领域人才，为世界开辟能源合作新路径。四是配合“丝路基金”“中哈产能合作基金”和亚投行等，设立“一带一路”国际能源产业基金，为未来国家“一带一路”能源战略发展目标的优质项目提供多元的融资渠道，助力中外能源、能化类企业融资、上市，推动国内辐射带动区域和“一带一路”沿线国家地区基础设施、能源能化产销基础设施等领域的投资建设。五是创新同国际能源署、石油国输出组织、国际能源论坛等能源国际组织合作，围绕建立健全金融运行的硬件设施和制度安排（支付体系、法律环境、公司治理、会计准则、信用环境、反洗钱以及由金融监管、中央银行最后贷款人职能、投资者保护制度组成的金融安全网等），加快国际能源领域合作制度化安排和标准化制定工作，发出国际能源定价领域、行业标准领域、制度安排领域的中国声音，开展沿线国家金融基础设施建设磋商沟通机制，实现定期沟通磋商，不断扩大对外开放法治化、制度化安排，保障“一带一路”沿线能源合作的长久性和确定性。六是构建开放交流合作平台，以制度优势、信息优势、税收优势和开放优势吸引世界能源能化领域先进技术汇集中国，凝聚各国力量，推广多能联合的能源革命经验，促进各国清洁和绿色能源的投资与开发利用，共同构建绿色低碳的全球能源治理体系，推动全球绿色发展合作。

（四）主要业务

一是接受国内煤炭、石油、天然气、电力以及能化产品的现期货交易并发布价格指数，为境外交易者和境外经纪机构提供特定品种期货交易。规范境内外特定品种期货交易涉及的主要业务环节，包括开户、运营、结算、保证金收取及存管要求、大户报告、强行平仓、违约处理、纠纷调解处理等。二是成为“一带一路”能源合作俱乐部常设地，定期举办“一带一路”能源合作部长会议，建立国际能源合作领域政策和规划制定协调机制，推动国际清洁能源发展，加强能源领域人才培养。

（五）自贸区构成

由保税区、高新技术区、高新产业区、金融服务自贸区构成。

保税区：保税区专业服务于进出口企业、转口贸易企业和电商，通过在此区域内免征关税和进口环节税，免验许可证件，免予常规的海关监管手续（国家禁止进出口和特殊规定的货物除外），是中国（榆林）能源自由贸易试验区联接中国（陕西）自由贸易试验区的重要载体，同时可参照《中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案》，加大同二连浩特口岸、霍尔果斯口岸、银川保税区以及“中欧班列”等国际航运、贸易中心的联系，加强陕甘宁蒙晋周边区域的利好辐射。

高新技术区：立足榆林现有科创新城建设，注册在高新技术里的公司名称必须是榆林XX科技公司字样，园区内以软件、电子科技、能源能化科技研发公司居多，是榆林贯彻落实创新型国家战略的核心基地。

高新产业区：依托现有国家高端能源化工基地，是榆林重要的先进制造业核心功能区、生产性服务业集聚区、战略性新兴产业先行区和生态工业示范区。这里将以创新政府管理和金融制度、打造贸易便利化营商环境、培育能代表国家参与国际竞争的战略性新兴产业为重点，不断提升经济发展活力和创新能力

金融自贸区：以将探索建立与国际通行规则相衔接的金融制度体系为目标，健全与总部经济等现代服务业发展相适应的制度安排，引入大量的投资银行、私募公募基金等金融市场主体，持续推进投资便利化、贸易自由化、金融国际化和监管制度创新，加快形成更加国际化、市场化、法治化的营商环境。

五、远景设想

中国（榆林）能源自由貿易试验区在2025年挂牌运行后，除复制推广其他自由贸易试验区已有的政务服务能力提升、开放型经济新体制建设等经验外，形成同经济区跨行政区域共建、财税投入收入分成共享的新机制，为全国跨行政区域城市群间合作探索经验。2035年成为“一带一路”能源贸易主市场，组建中国能源能化交易所并发布中国能源价格指数，基本实现“一带一路”沿线国家70%以上能源能化期现货交易在此进行，实现“一带一路”沿线国家80%以上能源能化企业在此上市、融资并开展相应业务;组建中国能源能化评级公司对“一带一路”沿线国家能源能化企业及能源能化类股票、债券、保险发布评级报告;每年定期举办“一带一路”能源合作部长会议和高级研修班，基本实现“一带一路”沿线国家地区能源政策协调;能源合作基金年参与国际能源基础设施建设项目、能源开发项目和能化生产项目达1万亿元，基本建成全球能源能化科技集中研发、中试和推广应用基地。争取2050年基本实现交易业务覆盖全球、市场份额占比超过80%，基本实现自贸区试验范围进一步扩大，成为全球能源合作贸易中心。

（作者单位：陕西省榆林市发展改革委）