推进中日韩自贸区建设的具体思路

李大伟　崔琳

早在上世纪80—90年代，中日韩FTA就已经成为东亚学术界探讨的主要对象之一 。而在2002年11月朱镕基总理在中日韩领导人会晤中正式提出建立中日韩自贸区的设想之后，中日韩自贸区成为学术界研究的热点话题，并于2012年正式启动谈判。截至2019年7月，中日韩FTA谈判已经进行了15轮，在货物贸易、服务贸易、投资等议题多次深入交换了意见，并就提高贸易和投资自由化水平、纳入高标准规则等问题达成共识。然而，与中韩FTA、CPTPP等自由贸易协定相比，中日韩FTA的进展客观上相对偏慢，目前文本框架协议尚未形成。本文将对中日韩FTA存在的客观困难进行分析，并就未来中日韩FTA建设提出针对性的对策建议。

一、新形势下深入推进中日韩自贸区建设的意义更加重大

（一）东亚经济体共同推进全球化深入发展，应对保护主义逆风的必然选择

当前，部分发达经济体为维护部分利益集团的短期利益，蓄意将自身发展存在的问题归因于商品和资本的自由流动，滥用关税、投资安全审查等贸易投资保护主义工具，严重影响了全球企业的贸易投资信心，导致世界贸易和跨境直接投资发展明显放缓。WTO最新报告称2018年全球贸易量增速仅为3.7%，较2017年的4.7%显著下降。联合国贸易和发展会议6月份发布的《2019年世界投资报告》显示，2018年全球外国直接投资规模仅为1.3万亿美元，下降13%，连续3年下滑，为自国际金融危机以来的最低水平。中、日、韩三国是东亚经济总量排名前三的经济体，在当前背景下，三国更有必要共同降低贸易投资壁垒，推动生产要素在各国乃至各国和其他经济体之间自由流动，有效提升全球生产函数的可能性边界，为全球化深入发展注入中长期动力。

（二）积极参与构建高水平经貿规则，优化全球经济治理秩序的重要抓手

当前，随着全球经济发展进入新阶段，WTO、IMF、世界银行等三大传统治理机制已经不能完全适应当前的新形势，迫切需要进行变革。其中，世界贸易组织现行机制难以有效协调发达国家和发展中国家的立场差异，在提升争端解决机制的有效性、更为合理的优惠安排以及新型经贸合作方式等领域存在诸多不足，其改革的迫切性尤为突出。中日韩三国之间的经贸合作方式复杂多样，既包括水平型产业间分工、垂直型产业间分工以及垂直专门化分工等传统方式，也包括协同创新、跨境电子商务、平台共享等新型合作方式，在很大程度上代表了全球经贸合作的未来发展方向。为此，中日韩三国通过签署FTA，在商品贸易、服务贸易等传统议题以及知识产权、环境、数字贸易、中小企业、价值链合作等新议题达成公平、透明、规范的新规则，将为相关领域的全球经贸规则谈判以及WTO改革提供良好的“样板”，也有助于构建良好的全球经济治理秩序。

（三）共同把握新技术革命机遇，创新亚太生产网络模式的关键助力

未来，随着5G、人工智能等技术大幅降低信息交互成本和改变生产方式，全球服务流、信息流和人流相较商品流将更加频繁，从而催生各种新型分工方式迅速发展，亚太生产网络模式也将发生变化。一是随着数字技术的迅速发展，制造业的技术研发环节有可能独立于生产环节存在，亚太地区各国的多个研发团队分别针对不同难点进行共同公关开展协同创新，最终转化为产品或服务的分工模式将成为高技术制造业分工的新热点。二是在生物医药等领域，由于其研发环节存在周期长、独立性强等特征，采用研发合同等模式，将以临床试验为代表的研发环节整体外包给其他企业的新型分工方式将迅速发展，成为亚太地区服务业跨国分工的热点。三是各类微观经济主体共享互联网平台以及大量的数据资源，彼此互为需求方和供给方，共同开展扁平化、分散化合作的新型分工模式将加快发展。四是由部分龙头企业整合自身及其他企业的优势资源，将优质产品、服务整合成为系统性的解决方案并提供给需求方的新型分工模式将迅速发展。

（四）促进东亚经济健康发展，提升发展质量的有效路径

长期以来，东亚地区凭借自身在高端零部件制造、加工组装能力等方面的综合优势，成为全球大三角循环的重要一极。因此，传统的东亚生产网络主要基于欧美发达国家市场开展内部分工，对于各方国内市场的依赖度相对较低，只需要依托各国在全球价值链不同环节上的比较优势就可以实现，对区域内市场整合客观上并不存在太多需求。然而，随着技术的迅速进步和东亚地区要素禀赋的变化，东亚地区必将成为全球最具潜力的市场，在未来的全球分工合作中将逐渐由供给方向需求方延伸。因此，进一步削减内部贸易投资壁垒，逐步构建商品、服务和要素自由流动的统一大市场，对于从需求侧为东亚地区经济增长注入中长期动力，实现东亚地区向高层次供需平衡，特别是区域内供需平衡跃升，适度减少东亚地区对外部经济的依赖，均具有十分重要的意义。

二、中日韩FTA 至今尚未完成谈判的深层次原因分析

（一）中日韩三国的垂直专门化分工方式在一定程度上弱化了贸易投资自由化对经济发展的积极影响

如前所述，在传统的国际分工框架下，中日韩三国的经贸合作整体呈现出日本生产核心元器件和关键材料、韩国生产高附加值零部件、我国生产中低附加值零部件和最终产品的格局，其最终市场主要是欧美发达国家。在这种分工格局下，三国企业各自处于产业链的不同环节，只要和欧美最终市场之间的贸易自由化程度较高，即便三国之间存在一定的关税壁垒，也可以将相关成本转嫁给欧美发达国家的最终消费者，企业仍然可从中获利。更为重要的是，由于发展阶段的原因，中日韩三国均采取了中间产品关税税率低于最终产品的“阶梯型”关税税率结构，零部件贸易的壁垒其实并不高，在信息技术产品方面甚至基本实现了零关税。此外，三国先后采取了设立了综合保税区、自由贸易园区等海关特殊监管区域以及有效运用加工贸易方式等措施，进一步抵消了关税成本。最新GTAP模型的测算结果表明，在中日韩三国将彼此间关税全部降至零的前提下，对三国经济总量增长的贡献仅为0.12%。

（二）各方在外资市场准入乃至部分“边境后”议题上的立场存在分歧

当前，亚太地区FTA的相关规则谈判重点已经由商品贸易逐步转向服务贸易、投资乃至知识产权、环境等“边境后”议题。由于各方经济发展阶段和公共政策目标存在差异，各国在服务贸易和投资的负面清单差异仍然较大;“边境后”议题涉及诸多国内政策范畴，各方立场差异更大，部分议题在相当一部分FTA中甚至无法列入。当前，日本作为CPTPP的主要发起国，相对倾向于制定更为简化的服务贸易和投资负面清单，同时将CPTPP的 “边境后”规则向中日韩FTA复制;韩国和中国同样支持运用服务贸易和投资负面清单，也赞同引入一定的“边境后”条款，但在是否基本沿袭CPTPP相关条款、是否对“边境后”规则进行创新的立场和日本存在差异，彼此诉求也不完全相同，客观上加大了双方达成协议的难度。

（三）各方农产品等少数焦点领域议题达成一致客观存在难度

贸易投资自由化在增加整体收益的同时，对于各方处于比较劣势的行业（如中国的汽车行业以及韩国、日本的农业）也会产生一定冲击。GTAP模型的测算结果表明，虽然中日韩FTA的签署会让三国整体获益，但日本的农业产出将下降1.51%;日本的纺织服装鞋帽产业产出也将下降2.95%，重工业产出也将下降0.2%左右;韩国的农业、采矿业产出也将分别下降2.34%和0.48%;我国的重工业产出也将下降0.38%。因此，和绝大多数FTA谈判一样，各方在积极推进谈判的过程中均面临着维护具体部门利益的问题。与服务贸易、投资乃至“边境后”议题相比，这类议题由于直接涉及相关利益团体的经济利益，往往容易引起较为激烈的反对，各方谈判团队灵活处理的空间相对较小，甚至成为FTA谈判的焦点。如韩美FTA、CPTPP等重大FTA谈判进程中，各方在服务业开放、知识产权保护、环境政策、劳工政策等议题的立场差异并不大，但在农产品、汽车等领域的关税减让方面均受到国内利益集团的巨大压力，导致相关谈判迁延日久。

（四）中日韩FTA谈判往往受到非经济因素的干擾

FTA谈判虽然属于经贸合作范畴，但也不可能完全避免受到政治、外交等因素的影响。受历史因素影响，三国之间的外交、政治关系客观上时而发生波折，往往对三国加强经贸合作形成干扰。韩国和日本在竹岛、劳工赔偿等历史遗留问题方面一直存在矛盾，近期日本对韩出口关键材料的管制程度加深的导火索就是劳工赔偿问题，中韩、中日之间的经贸合作也曾经多次受到非经济因素的干扰。同时，日、韩等国国内不同党派对待FTA的态度也存在差异，个别党派甚至持反对态度，也对中日韩FTA的顺利推进形成了干扰。

三、立足全球经贸规则变化新趋势，积极推进中日韩FTA建设的具体思路

（一）以中韩FTA现有成果为基础，以CPTPP为重要参考，尽快拟定整体文本框架

当前，中韩FTA为中日韩FTA奠定了良好基础，完全可以以此为基础设计中日韩FTA的整体文本框架。同时，CPTPP作为目前亚太地区的高标准FTA，相当一部分文本反映了全球经贸规则的发展趋势，可以为中日韩FTA所借鉴。综合两方面的因素，建议中日韩FTA包括以下议题：商品贸易、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术性贸易壁垒、贸易救济、服务贸易、投资、自然人移动、金融服务、电信、电子商务、竞争政策、知识产权、环境、经济合作与能力建设、透明度与反腐败、中小企业、政府采购、规则一致性、传统医药合作、第三方合作、跨境基础设施融资、争端解决机制以及一些必要的定义、说明。该议题框架基本上和中韩FTA的框架一致，同时引入了反腐败、能力建设、规则一致性、中小企业等CPTPP涉及的“边境后”议题，也增加了第三方合作、传统医药合作等东亚经济体具有较强合作空间的议题。

（二）在传统商品贸易议题以“分阶段+高标准”的方式渐进对标CPTPP，在重点领域大幅度削减关税水平并积极推进贸易便利化

当前，在欧美发达国家贸易投资保护主义抬头的背景下，东亚各国大幅度削减关税水平，积极推进贸易便利化，推动构建统一的东亚大市场的诉求日趋强烈。据WTO统计，中国、日本、韩国三方的平均最惠国关税水平分别为7.5%、4.4%和13.7%，均有显著的下降空间，此外，世界银行最新数据表示，中、日、韩三国通关便利化排名分别仅为第65、56和33位，提升贸易便利化水平、减少进出口通关时间仍有较大空间。因此，应在中日韩FTA中提出制成品零关税的中长期目标，并将通过优化通关程序、促进相关信息互认等贸易便利化合作作为中日韩FTA合作的重点。

（三）立足现有各国法律法规体系，联合出台渐进开放的服务贸易和投资的负面清单

目前，负面清单加准入前国民待遇已经成为中日韩三国以及大多数经济体的主要外资管理模式，必然将成为中日韩FTA服务贸易与投资相关章节的主要模板。主要面临两个难以解决的障碍：一是FTA中负面清单的设定需要对各国国内法律法规进行全面的梳理，并为政府出于公共目标实施非国民待遇提供充分空间，需要设定一定的模糊性条款，各方在相关模糊性条款的设置上很难达成一致;二是各方往往希望合作方在现有法律法规体系下进一步扩大外资市场准入水平，但这种开放水平的提升事实上要求修订国内的相关法律，在短期内很难实现。建议中日韩FTA首先依托各方现有法律法规体系，明确服务贸易与投资章节的文本模式以及相关模糊性条款内容，在负面清单的具体设计上以现行法律法规为准，待各国法律法规逐步修订后再逐步缩减负面清单。

（四）加强“边境后”规则对接，在知识产权保护、环境、电子商务、政府采购等议题上共同构建更为科学透明高效的规则

“边境后”议题虽然对商品和服务自由流动的直接促进作用不强，但对于中日韩三国共同构建统一大市场、开展深度新型合作等方面的具有非常重要的意义，且各方较易达成共识，应作为此次中日韩FTA重点提升规则标准的领域。建议将“边境后”议题分为两类：一类是各方的立场基本一致的议题，包括中小企业、透明度与反腐败、规则一致性、经济合作与能力建设等，建议参考CPTPP的条款并进一步提升其可操作性，打造相关领域经贸规则的“样板”。另一类是各方立场整体方向一致，但在技术细节存在一定分歧的议题，如电子商务、竞争政策、知识产权、环境、政府采购等。这类议题仍应以“高标准”作为中长期目标，但在具体规则设计时应充分考虑各国的实际情况。如在知识产权保护领域，可以考虑延长版权年限、强化地理标志保护、对互联网知识产权予以更大的保护力度、共同建立惩罚性赔偿机制，等等。在竞争政策领域，可以明确表示政府对各类企业在商业行为上完全平等对待，并共同建设有效评价是否公平竞争的具体程序;在政府采购领域，可在原则上同意WTO《政府采购协议》的相关条款，但在具体适用范围上可允许有一定例外，如不能将以商业活动为主的国有企业纳入协议，等等。

（五）在第三方合作、传统医药合作等新型特色议题上取得更多共识，有效完善全球经贸规则体系

中日韩三国彼此比较优势高度互补，加之文化传统相近，因此在很多特色领域具有较大的合作空间，完全可以率先在这些领域制定高水平的经贸规则，并逐步将其上升为全球性的经贸规则。目前看，可以率先在以下三个领域制定国际经贸规则：一是第三方合作领域。中日韩三国在产业园区建设、国际产能合作、对外援助机制等领域具有各自的独特优势，完全可以共同对第三方合作的理念、原则和方式进行系统设计，并予以有效推广。二是跨境基础设施融资领域。中日韩三方均有着大量的境外基础设施融资项目，完全有能力对跨境基础设施融资合作的规则进行探讨和完善，在跨境基础设施融资的中长期战略利益和短期商业收益之间取得平衡。三是传统医药领域。中日韩三方在东方传统医学领域理念相近，完全可以在傳统医药产业合作、传统医药相关标准等领域开展高水平合作，为全球构建传统医药合作规则进行有效探索。

四、中日韩FTA的具体推进策略

（一）采取相对高标准“边境后”议题、相对低标准“边境”议题，分阶段完成谈判

中日韩三方在知识产权保护、环境、电子商务、政府采购等“边境后”议题的核心原则基本相近，且这类议题有利于各方开展中长期合作，且相应规则灵活性较强，更容易达成相应协议。因此建议参考中韩FTA的模式，采用分阶段的方法推进中日韩FTA，在第一阶段以完善文本、提升“边境后”议题规则标准为主，对于较为敏感的农产品市场开放问题可沿袭中韩FTA或RCEP的规则;之后再就扩大外资市场准入、降低农产品关税等问题进行深入谈判，打造中日韩FTA的升级版。

（二）以中韩FTA和RCEP的升级或探索带动中日韩FTA谈判

目前，中韩FTA升级版和RCEP均在谈判过程中，相关规则和标准完全可以作为中日韩FTA谈判的重要参考。在中日韩FTA的具体谈判过程中，应积极和中韩FTA升级版、RCEP这两个FTA的进展有效融合，将这两者的成果尽可能融入到中日韩FTA之中。在这两个谈判完成后，可将谈判的核心团队整合进中日韩FTA谈判团队，尽可能提升中日韩FTA 的谈判基础。

（三）在尊重日本利益诉求的基础上充分发挥中韩两国作用

整体上看，日本积极参加的CPTPP等FTA的贸易投资自由化程度相对高于中韩FTA，且涉及更多的“边境后”议题，但部分领域规则未必适用于中日韩FTA。但鉴于中韩FTA已经为中日韩FTA奠定了良好基础，应立足于两国已经达成的诸多共识，在充分考虑日方立场的情况下率先形成可供谈判的文本，在此基础上有效吸纳日方规则的有益成分，从而有效加速谈判进程。

（李大伟，国家发展改革委外经所副主任、研究员。崔琳，国家发展改革委国际合作中心副主任、经济师）