不要把昨天的“历史”变成明天的“现状”——东盟视角下的“罗兴亚问题”

贾鑫鑫 暨南大学 广东省广州市 510632

一、“罗兴亚问题”溯源

（一）“罗兴亚问题”的“昨天”

关于“罗兴亚人”的起源问题存在很大的争议，主要分为三个不同的立场：一是认为罗兴亚人是阿拉伯人的后裔，早在公元7世纪就迁入缅甸居住 二是认为罗兴亚人是孟加拉移民的后裔，在公元15世纪以后进入缅甸生活 三是认为罗兴亚人是缅甸渐渐融合而成的种族 。这也是各方对于“罗兴亚问题”持不同态度的一个基本性争议，在此就不再赘述。其实，在15、16世纪早期，“罗兴亚人”与缅甸若开邦当地居民和睦共处。但自20世纪开始，“罗兴亚人”与若开邦本土民族的矛盾逐渐显现。而“罗兴亚问题”的形成包含以下几个历史原因：

一是英日殖民政策引发的宗教民族冲突。1824年第一次英缅战争爆发，缅甸战败，割让若开和德林达依地区给英国。英国为了巩固殖民统，鼓励印度和孟加拉地区的穆斯林迁入该地区。这种带有明显穆斯林倾向的移民政策使得大量的孟加拉吉大港地区的穆斯林涌入，不断挤压本土居民的生存空间，激化了当地占多数的佛教徒和穆斯林之间关系的紧张度 。随后，第二次世界大战爆发，日本开始大规模抢占英国的殖民空间。日本支持该地区的佛教去反抗英国的殖民统治，英国则借用伊斯兰穆斯林势力来对冲日本支持的佛教武装。英日殖民拉锯政策进一步加剧了佛教徒和穆斯林族群之间的对抗冲突，为双方之间埋下了对抗的种子。

二是缅甸独立独立之后，若开邦地区的穆斯林寻求独立的武装运动。印巴分治时，缅甸若开的穆斯林要求将孟都镇、布帝洞镇和拉德堂镇归并到巴基斯坦，但遭到巴基斯坦的拒绝。后来穆斯林在这三个地方发动武装袭击，并向昂山将军提出将此地区划归巴基斯坦或实行自治。后来的缅甸政府对其进行多次军事打击，政治上安抚，遏制了罗兴亚人的分离运动 。

三是缅甸独立以来的政府政策。1961年8月，吴努将佛教定为国教，希望借助宗教的力量团结各族人民，但以一种宗教为尊限制其他宗教信仰的政策加剧了佛教徒、克钦基督教徒以及穆斯林之间的仇恨 吴努政府时期，先后颁布了《缅甸联邦入籍法》和《缅甸联邦选择国籍条例》使得罗兴亚难民入籍 军政府时期，1974年的新宪法中，罗兴亚族未被列为官方认定的少数民族 1978年3月，缅甸军政府怀疑罗兴亚人图谋分裂国家，发起了“龙王”行动 1982年缅甸军政府制定了《公民身份法案》针对性地通过立法手段剥夺了罗兴亚人的公民身份。自此之后的历届政府都否定罗兴亚是属于缅甸的民族。

（二）“罗兴亚问题”的“今天”

长期以来，缅甸政府不仅剥夺了“罗兴亚人”的公民身份，使其失去作为公民的最基本的政治权利，还在土地的使用与居住、分配、生产经营、清真寺修建、朝圣、自由出行等生活的多方面对“罗兴亚人”进行限制。罗兴亚人民得不到最基本的教育、医疗等社会保障。此外，自2012年以来“罗兴亚人”和缅甸军方以及激进佛教徒等之间发生过几次流血冲突事件，从而引起大量“罗兴亚人”外逃。生存困境、政治上的压迫和武力冲突，使得缅甸“罗兴亚问题”日益加剧。

“罗兴亚问题”困境日趋激化也存在一定的现实原因：一是缅甸军政府为了巩固统治地位和权威，必须要争取民心，为此借助打压罗兴亚人来获取更多缅甸主体民族的支持 其次，一些域外国家站在“道德的制高点”指责缅甸国内存在严重的人权问题以及现代媒体的快速发展，使得各种仇恨言论与罗兴亚人的负面新闻的传播更加便利化，从而进一步激化了“罗兴亚人”与缅甸主体民族之间的矛盾与对抗。

二、“罗兴亚问题”对东盟的考验

缅甸的“罗兴亚问题”从缅族、若开族、罗兴亚人三者之间两两矛盾的一个方面，转变成缅甸政府与世界范围内的跨国罗兴亚人网络、东盟、国际组织围绕罗兴亚人人权问题的较量，从国内问题转变成一个区域和国际问题 。因而，缅甸“罗兴亚问题”更对东盟这个区域组织和国际社会带来一定的负面影响。

破坏东盟的内部团结。在“罗兴亚问题”上不同国家有不同的利益，会做出不同的反应。如马来西亚和印度尼西亚出于宗教认同的心理，对缅甸“罗兴亚人”最为支持并对缅甸表示强烈的谴责，东盟中的穆斯林国家在深化区域合作时，亦会考虑缅甸对国内穆斯林的立场 但泰国已经多次表示对于来自缅甸的大量“罗兴亚人”已无力安排。东盟其他国家虽然从道义上是支持人道主义解决的，但要提供援助及资源时，大多无法给予太多帮助。总之，在“罗兴亚问题”上不同国家有不同的利益，而东盟在应对此类问题方面又缺乏刚性机制，从而加剧东盟内部国家对于在罗兴亚人问题上的争论，严重考验东盟的内部团结。

威胁东盟区域安稳定与全。生存困境以及缅甸军政府的打压政策致使越来越多的“罗兴亚人”外逃到其他国家，一方面对逃入国的发展带来严重的经济负担 另一方面，对逃入国的社会环境带来严重安全威胁。此外，本区域内的恐怖组织会利用“罗兴亚问题”的持续发酵煽动舆论，趁机发展自己的组织力量，从而加剧东南亚地区的安全困境，对人民的生产和生活带来进一步的安全威胁。

影响“东盟意识”的促进，阻碍东盟区域一体化建设。东盟在此问题上的态度和反应都将受到东盟内部和国际社会的密切关注。如若东盟在此问题上无法统一立场，无法作为一个整体对缅甸政府施加外交压力，无法有效协调缅甸政府与若开邦民族之间的关系以及缅甸政府与东盟内部成员之间的关系，将会使东盟人民对“东盟意识”产生质疑，丧失对东盟共同体建设的信心，从而阻碍东盟区域一体化程度。

加剧东盟的边缘化，使其形象受损。“罗兴亚问题”的持续发酵，已经引起域外大国以及国际组织、媒体的密切关注。如果东盟作为本地区最大的区域组织无法就该问题形成同一立场及有效的区域级的措施，加上现代媒体信息传播的便利化与速度化，将会刺激域外大国与国际社会的进一步干涉。对内，会引起区域内人民对于“东盟中心”地位的质疑与非议 对外，会使得东盟在国际中进一步被边缘化。

三、东盟的反应及其特点

东盟地区的难民管理始终存在争议，因为难民被视为非传统安全威胁，许多国家缺乏有效的难民保护手段和机制，除菲律宾，东帝汶和柬埔寨外，没有其他东盟成员国签署过“日内瓦公约”等公约 。缅甸于1997年加入东南亚联盟，与该地区其他国家之间的联系逐渐加深，因此缅甸“罗兴亚问题”将会对整个东盟地区的发展带来至关重要的影响，而东盟的态度与反应也是解决缅甸“罗兴亚问题”的重要途径之一。

东盟无统一立场。“罗兴亚问题”是一个长期存在的问题，东盟作为一个致力于本区与共同体建设的地区组织，依然无法在这一问题上形成同一立场。除印度尼西亚、马来西亚等穆斯林国家以及周边国家泰国和域外国家孟加拉国对“罗兴亚人”表示支持外，大多数东盟成员都选择了沉默。马来西亚外长阿尼法2017年9月24日发表声明称，马来西亚要求退出以东盟名义发布的关于缅甸若开邦局势的声明，因为东盟的声明不符合若开邦的实际情况，该声明也没有在东盟成员中获得一致同意。菲律宾外交部9月25日回应，由于马来西亚存在不同意见，因此将“外长声明”改为“主席声明”。这也反映出东盟的一个基本特点——一致同意原则，这也是“东盟方式”的一贯表现，也成为东盟集体行动的主要困境。

东盟的“不作为”。缅甸“罗兴亚问题”引发的危机由来已久，但是东盟并未在此问题上形成统一的立场。2018年3月28日，在悉尼举行的东盟—澳大利亚特别峰会上，东盟领导人承认，他们无力推动缅甸罗兴亚难民危机的解决，尽管他们承认这一问题会影响整个地区。这不仅反映出东盟区域组织的“不干涉”政策将会进一步为缅甸政府的“不作为”提供一定的保护，也反映出东盟发展力不从心，缺乏刚性政策和机制。

东盟的“承诺”。最近有越来越多的迹象表明，东盟正准备在罗兴亚危机中发挥更积极的作用。2018年8月，在东盟人权议会发布的联合声明中，议员们请求国际刑事法院就若开邦问题调查缅甸军队，并敦促联合国安理会成员将缅甸局势提交国际刑事法院 2018年11月东盟领导人会议，呼吁东盟在促进若开邦流离失所者遣返方面的作用，制定了开展需求评估工作的具体行动 东盟灾害管理人道主义援助协调中心的官员于2018年11月访问了缅甸若开邦，检查缅甸政府为遣返罗兴亚难民所作的准备工作 2018年12月，东盟秘书长、东盟社会文化共同体副秘书长和东盟人道援助协调中心主任会见了缅甸高级官员和若开邦各部商讨遣返计划 2019年1月28日，东盟已委托其东盟灾害管理人道主义援助协调中心在向缅甸及其流离失所者提供援助方面发挥作用 2019年5月27日，在缅甸内比都举行的高级别协调会议之后，东盟和缅甸政府同意立即采取切实措施，以缓解若开邦的局势。

综合以上，从东盟角度看，由于东盟在处理本区域事务上长期坚持“不干涉”内政、一致同意原则等“东盟方式”，缺乏刚性机制，导致东盟在缅甸“罗兴亚问题”上陷入僵局，也严重威胁了“东盟意识”的促进和“东盟中心”地位。因此，东盟只有对“罗兴亚人”提供切实的保护，采取统一立场和行动，对缅甸施加外交压力才有可能缓解集体行动的困境，使这一问题的解决得到实质性的进展。

四、东盟在“罗兴亚问题”上应该积极有为

缅甸自1997年加入东盟以来，其国内形势的变化，尤其是“罗兴亚人问题”危机的日渐激化不仅影响着缅甸的内政外交，更是对周边国家的稳定与发展以及东盟的稳定、发展以及机制的构建提出严峻的挑战 东盟在这一问题上的态度与反应不仅关系到这场持续多年的危机的解决程度，还将对东盟的内部团结、东盟共同体建设以及东盟的内外部形象的构建产生至关重要的影响。

（一）东盟在内部应该形成统一意见，对外表明自己的坚决立场是前提

直到2019年6月20日至23日在泰国举行的东盟第34届首脑会议上东盟宣言中都在刻意回避使用“罗兴亚”一词，依然称为若开邦各地区的安全，东盟隐藏在“不干涉”原则的背后，只是表明将支持缅甸政府开展遣返工作，这种含糊态度只是增加了缅甸两政府在区域博弈上的砝码，缺乏刚性的问责机制无法使危机发生根本性的转变。因此东盟首先就是要在各成员国之间形成统一意见，对缅甸、对外表达自己在此问题上的坚决态度，才能在外交上对缅甸当局施加外交性压力，促使此危机事件发生实质性的转变。此外，这场危机不仅仅是对东盟区域建设的考验，更可以成为东盟机制改革、转变以往“东盟方式”的契机。

（二）东盟成为协调各方矛盾的“桥梁”是关键

新加坡东盟研究中心于2019年1月29日出版了《东南亚现状：2019年调查报告》。其中第13个问题是东盟如何应对缅甸若开邦危机？在1008位受访者中，有66.5%的受访者选择“东盟应在缅甸政府、国际组织、若开邦及罗兴亚难民之间协调关系”作为最佳方式 50.9%的受访者选择“东盟增加对缅甸境外难民营的人道主义援助” 38%的受访者选择了“东盟应对缅甸外交施压”。由此可见，有一半以上的受调查者认为区域机制——即东盟是协调各方矛盾的最佳方式。同时，面对各方的压力，缅甸政府也表示同意在东盟的监督下建立一个安全区，确保难民安全、自愿的返回 借鉴东盟在2008年缅甸纳尔吉斯风暴中所发挥的“协调沟通”作用，东盟在本次危机中也同样应该承担起协调沟通的作用。

（三）东盟督促缅甸政府给予“罗兴亚人”身份认同是根本

由“罗兴亚问题”引发的大量难民外逃最根本的原因就是“罗兴亚人”的身份得不到缅甸当局和主要民族的承认，这使“罗兴亚人”的最基本的生存环境面临着威胁，无法获得作为公民的最基本的权利。罗兴亚难民长期受到结构性压迫，因为没有合法的身份，长期受到压迫与迫害，无法正常享受教育、医疗等系统服务，这使引发双方之间矛盾进一步激化的根本性原因。因此，在生存安全受到威胁的情况下进行遣返工作是无效的甚至会产生负面效果，东盟应该加强与缅甸当局的协商，适当时应该对其施加一定的外交性压力，鼓励并督促其解决“罗兴亚人”的身份问题。

（四）东盟建立起刚性问责机制是保障

东盟外长于2017年9月23日在纽约的联合国大会上发表声明谴责缅甸西部若开邦的“所有暴力行为”，并呼吁动乱各方避免让局势恶化。面对缅甸若开邦地区发生的严重的流血冲突需要将其调查清楚并责任到人，只有建立起刚性的问责机制才能有效防止暴力行为的再度发生。东盟应该把“罗兴亚危机”作为调整内部结构建设的一个重要契机，通过对此次问题的解决逐渐将刚性问责意识常规化、机制化。

（五）东盟为改善保障“罗兴亚人”生存环境制定具体措施是基础

面对难民危机，我们最急需解决的问题就是难民的生存条件的改善。东盟成员国应该就该问题成立专门的工作小组或是在东盟人道主义援助中心的框架下建立专门工作小组，为“罗兴亚人”在若开邦的生活提供一定的资金援助，采取具体措施为“罗兴亚人”提供工作技能培训，提高其教育水平，改善其医疗环境，切实解决“罗兴亚人”的实际需求。此外，东盟应该作为一个整体可以向域外国家或国际组织寻求帮助，向经济实力较强的国家或国际组织寻求经济援助或技术援助，以对“罗兴亚人”提供更好的生存环境。

小结

缅甸“罗兴亚危机”的原因错综复杂、由来已久，这不仅对缅甸的内政外交、周边国家的稳定与发展带来严重的挑战，同时对本地区最大的区域组织东盟的团结与稳定以及一体化的深入发展产生至关重要的影响。因此，未解决这一问题，除了缅甸政府及国内相关各方做出努力之外，区域层级的努力至关重要。因此，东盟应该表明自己的立场，承担起协调各方的责任，督促缅甸当局解决“罗兴亚人”的身份问题，切实改善其生存环境等。总之，东盟作为本地区最大的区域组织应，在“罗兴亚问题”上应该切实发挥区域机制的作用，切不可使冲突流血的历史成为不可避免的未来。

注释：

1.李京，华南师范大学硕士毕业论文：《20世纪40年代以来缅甸罗兴伽人问题研究》，2016年。

2.Kei Nemoto，The Rohingya Issue: A Thorny Obstacle between Burma ( Myanmar) and Bangladesh，http://www.networkmyanmar.org /index.php /rohingyamuslim － issues．

3.李晨阳，《罗兴亚问题的发酵》，世界知识，2018年第4期。

4.王子昌，《缅甸“罗兴亚人问题” 的重构与解构》，东南亚研究，2019年第 2 期。

5.杨超，《缅甸罗兴亚难民问题考验东盟团结》，环球网http://opinion.huanqiu.com/plrd/2017-01/9901785.html?agt=15417

6.Doctor Saadat Hassan，Rohingya Crisis :possible Breakup of ASEAN，南亚研究2019年，https://southasiawatch.tw/rohingya-crisis-possible-breakupasean