我国行政追偿制度问题研究——从实体角度出发

任欢 甘肃政法大学法学院 730070

一、对追偿构成条件问题的探讨

行政追偿的构成条件分为以下几点:被追偿的主体是造成国家赔偿的负责人的人，其行政行为违反了法律规范，该违法行为作出时存在主观要件上故意或者重大过失的罪过形式，且由此造成了相应的赔偿责任。

（一）主体

被追偿主体如何确定的问题是赔偿义务机关负担了其责任再去向谁进行追偿，即怎么去确认追偿人和被追偿人。在行政追偿这一法律关系中，我们探讨主体时，要对两者进行分别讨论探究，通过赔偿义务机关的不同去确认各种情形下的追偿人和被追偿人。比如：国家机关的工作人员和其所属的行政机关，他们之间存在着两种关系：（1）从属，该情况是指工作人员在造成了损害后，其是隶属与行政机关的，所以该行政机关就是行政赔偿义务机关和追偿机关，被追偿人即为其工作人员。（2）非从属，这种情形下，工作人员并不隶属与行政机关，但是行政机关一旦在法律许可范围，由于行使行政权造成了赔偿，其就应当是赔偿义务机关，在该机关进行工作的人员是追偿人。总之，被追偿的主体必须是造成了国家赔偿的承担责任的人。

（二）违反法律法规

该构成条件是指责任人作出的行政行为违反了法律法规，具有了违法性。该违法行为是在行为人的主观客观综合原因作用下产生的，这种原因的影响并不是短暂的，它是非常复杂的效应，许多客观条件和主观条件彼此交叉，相互影响，违法行为也就随之形成。一般而言，责任人的违法行为有以下三个特性：（1）该行为违反了我国的法律法规，比如行政法、赔偿法等。（2）该行为直接产生了国家赔偿的后果，已造成了相当程度的社会危害性。（3）该行为人须基于法律对其的否定评价，没有例外地承受一定的责任。

（三）在主观上存在过错，故意或者重大过失

行政追偿的构成中，责任人须在主观上存在过错，这种过错分为故意和重大过失。

故意，通俗的来讲，就是明明知道该行为不可进行，偏要进行。比如说行为人明明认识到自己作出的行政行为将必然或可能对其他人造成损失、损害其合法权益，还迫切希望通过自己的行为积极地去追求这种损害结果的发生。但我国的国家赔偿法是允许行政人员在许可的范围内出现一点偏差，对超出范围的偏差产生的后果不需要承担责任。这一规定既能保持住行政人员的工作热情，又能监督不当或者违法行使权力的行为。

对重大过失，要从行为人的主观状态、行为违法性和结果危害性来考虑。由于政府工作人员享有行政职权，区别于其他权力，工作人员自身在行使权力去为一定行为时，有风险存在，所以其所为的一般过失的行为可以被免于追偿。关于重大过失的标准，学术界公认的有两点：第一、工作人员在行使职权时，应对自己的职权和责任有一定的注意义务，若没有遵守其职业规则，造成了危害结果，并且没有防止措施第二、行为人进行行为时，对其他人造成了危害，但是这种危害原本是可以避开的。

（四）违法行为和危害结果存在因果关系

这种因果关系体现在行为人的违法行为造成了国家来负担赔偿，即行为人的违法行为和国家的赔偿两者间有着因果关系。具体来讲，该构成要件有以下几方面的含义：（1）行为人所为的行为须是其职务行为，不含其以外的行为。（2）行为人造成的损害是行为人在行使职权这个过程中形成的，产生的损害结果和该违法行为存在必要的因果关系。（3）国家赔偿的结果和违法行政行为也存在着紧密的因果关系，该因果关系是必备条件之一，不可缺少。

二、对追偿金额问题的探讨

在行政追偿制度中，最重要的一个问题就是追偿金额标准的确定，追偿制度是否能够在实践中发挥效用，取决于这一问题的规定与完善。但是，在我国的《国家赔偿法》中缺少对追偿金额统一标准的规定，国家将标准细化的权力给予了地方政府，在本质上，该制度的标准体现出地方特性，而非国家层面。由于此，就会出现各地有不一样的标准，难以统一，从而造成各个地方的追偿金额差别过大。从实践来看，如甘肃省对重大过失进行追偿的最低数额为900元，重庆市最低为6000元，差异过大。所以这就体现出规定一个追偿金额统一标准的重要实际意义，从本质上实现公平公正。

从相关域外经验来看，大部分国家对追偿金额的规定是比较低的，和国家赔偿并非完全对应。我国法律可以采取这种经验，原因是行政追偿制度设立的最主要一个目的，是警醒和惩戒公职人员，如果惩戒过重，就会对被追偿的人造成经济方面的压力，其他的公职人员为了不启动追偿机制，不免会在行使职权时缩手缩脚，在应该处罚时为避免因过错承担过重的责任而选择不处罚，这从长远来看很显然会阻碍我国的依法行政。那么到底该怎样去制定统一的标准，达到应有的惩罚效果。我国的《国家赔偿法》规定了赔偿金的确定方式，那么对追偿金额的计算也可以借鉴赔偿金的确定方式的优秀经验，把国家上年度职工年平均工资作为基准来计算追偿金额。

借鉴国家赔偿金的确定方法，来计算追偿金额的科学合理性体现在以下两点：

1.行政追偿制度是国家赔偿制度的一种，追偿金额和赔偿金的确定方式也应保持理论上的一致，如果两者采用不同的标准，不仅会在同一法律构建中会造成冲突，还会使行政追偿在司法实践中应用的难度增大。

2.我国此前在实践的具体操作层面上对追偿金额的确定是根据被追偿人过错责任的大小，以此为基础再去决定一个具体的追偿比例，用赔偿总额和追偿比例相乘，从而得出应该负担的追偿金额。尽管此种方法是具体细化的，但是由于我国各省市的社会发展各有差异，就会产生相同案件不同结果的状况，违背了公平公正原则。

本文认为相较之下行政追偿金额借鉴国家赔偿金的确定方式来确定，是更为科学的。在两者采取统一标准的基础上，平均工资比较高的地方，赔偿金和追偿金额会高于平均工资比较低的地方。这样的计算方法，不仅考虑到了我国各个地方经济水平的差异，达到了应有的警戒作用，被追偿的机关也不会有经济方面的压力。

三、对追偿主体问题的探讨

我国的《国家赔偿法》和《行政诉讼法》只是粗略地规定了追偿主体是侵权主体，但实践中的案情是极为复杂的，这样粗略的规定，导致立法无法指导实践。

学术界对于追偿主体的确定这个问题主要有以下三种观点。其一，国家赔偿的费用通常来说是各级财政部门支出，因此由其来作为追偿主体去进行行政追偿更为合理便捷。其二，部分学者认为法院应当作为追偿主体。其三，可以建立一个专门性的国家赔偿保险机制，国家和公职人员可以负担一定比例的费用，国家赔偿事由出现时，让国家赔偿保险机制去赔偿，保险机制对超出的部分追偿。

然而，以上观点缺乏实际基础。首先，如果人民法院作为追偿主体会使国家权力相互牵制的局面失衡。从我国立法现状来看，人民法院享有的司法权和行政机关享有的行政权是相互独立、相互制衡的，两者之间有着明显的边界。追偿权从本质来说是一种行政权，当把人民法院作为追偿主体，那么此时人民法院的职能就出现了混同，此时人民法院兼具了司法和行政两种职能，违背了我国公平正义的法律基本原则，在理论上也无法自洽，对此作出合理的解释。其次，国家财政部门相对于人民法院作为追偿主体，尽管没有发生行政司法权归一者的情况，但是也存在问题。我国行政方面的服务涉及了日常生活的方方面面，因此催生出了大量的行政部门。身处不同部门的公职人员需要掌握的知识和能力是不尽相同的，在复杂的案件中，我们不能确定国家赔偿只出现在那几个领域中。若是把财政部门作为追偿主体，财政部门就需要囊括各个领域的相关工作人员，这是不切合实际的。同样的，建立保险机制也是缺乏相关领域的工作人员，会降低行政追偿这一制度的效率以及无法保障社会的公平正义。

总之，对于确定追偿主体这个难题，我们国家现在并不适合大面积的改革，相反地，我们要从实际出发，在考虑司法实践经验的基础上，把法律规定作细化，使其更具操作性和现实指导意义。