民办幼儿园在管理中出现的法律问题及解决对策

■王 莉/宁夏幼儿师范高等专科学校

近几年，随着《国家中长期教育改革和发展规化纲要》的提出，学前教育的发展被提上了议程，积极发展学前教育成为了一件至关重要的任务，随后在二零一零年十一月，国务院常务会议中也明确提出，必须对当前的幼教法律法规进行全面完善与更新，学前教育改革工作迫在眉睫，它所面临的发展机遇是历史上空前的。而在学前教育中，幼师是非常重要的一个要素，它是幼儿园管理的主要中坚力量，幼师法律素养程度将会直接关系到学前教育质量的高低，同时也会影响规划纲要目标的达成情况，并决定着我国幼教事业是否能够得到持续健康的发展。然而目前我国幼师的法律素养情况不容乐观，其法制教育问题十分显著，从根本上导致了当前大部分幼儿园教师的法律素养无法与社会发展步伐匹配，同时也无法满足我国学前教育的发展需求。而正是幼师法律素养低下的问题，又直接导致了民办幼儿园管理中各种法律问题的频频发生，要想解决这些问题，首先需要深入剖析问题产生的根本原因，以原因为出发点进行探索，最终提出问题的最终解决方案。

一、研究意义

二零一六年十一月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》下面将其简称为《修订案》，这部法律在二零一七年九月一日正式生效。在《修订案》中，对我国民办教育进行了全新的定位，然而经过笔者对大量文献以及法律法规的查阅以及研究后，认为《修订案》的提出并没有从真正意义上彻底改变当前民办幼儿园的法律现状，且民办幼儿园规范中存在的不完善之处也较多，尤其是一些法律条款并没有清晰进行界定，存在一些模糊性。《修订案》中，将原来的“十八条”改成了“十九条”，即“民办幼儿园的举办者可以自主选择学校性质，即选择学校性质是应利性机构还是非营利性机构，但是不能够设立实施有义务教育的应利性民办学校。”《修订案》中的新法律条款规定，幼儿园可以依据其属性进行分类，具体有三种类型，分别为公办幼儿园、民办非营利幼儿园以及民办盈利幼儿园。这三种类型的幼儿园各具特征，然而本次研究对象主要为民办幼儿园，民办幼儿园在管理过程中存在的法律问题尤其突出，需要得到高度重视。

二、民办幼儿园法律现状

这几年，随着社会发展步伐的加速，人们对学前教育的重视度逐渐提高，为了满足较高的教学需求，各种各样的民办幼儿园如同雨后春笋般出现了，使得来自四面八方的学前教育资本投入得到增加，并有效解决了我国以往入学难的问题，让大部分国内幼儿有学上，在一定程度上提升了幼儿入园率。民办幼儿园的出现以及发展，在很大程度上满足了我国诸多家庭对学前教育多样化的需求，并未我够公立幼儿园的发展提供了良好的助动力，使我国学前教学的质量得到整体而全面的提升，并有效改善了以往入学难的不良局面。尽管如此，当前我国民办幼儿园存在的问题仍然较多，不容忽视，排出城乡以及地区方面存在的差异，公立幼儿园与民办幼儿园之间存在的差异还是较大的。就拿教师力量来说，两者之间存在的差异非常显著，在之前展开的一次民办幼儿园相关调查中显示：在民办幼儿园当中，教师资格问题十分严重，只有极少部分的教师获得了教师资格证，大部分教师都没有获得教师资格证；除此之外，有职称的教师占比也非常低，大多数民办幼儿园的教师都处于无职称状态。另外，在幼儿园的办学条件方面，存在严重的办园标准不统一的问题，在办园管理上缺乏明确、统一的规范，且注册机构也参差不齐，没有得到统一标准的保障，这些问题的存在都在很大程度上限制了民办幼儿园的发展。而这些问题的出现也不是毫无原因的，在很大程度上可以归结于政府体制不完善、政府监管工作不到位，除此之外社会资源的整合也存在一定问题，由此可见导致这些问题存在的原因是多方面的。然而，笔者通过大量调查与研究发现，民办幼儿园幼儿园这些问题的存在，很大程度也离不开我国立法以及司法上的不健全。

三、当前民办幼儿园管理中存在的主要法律问题

民办幼儿园的发展需要借助来自各方面的支持才能实现，其中法律保障以及技术支持是最为关键的。在《修订案》中，通过新的法律条款使民办幼儿园以往尴尬的法律地位彻底终结，然而在笔者眼中认为，《修订案》中依然存在着大量的不足，有极大的改进和完善空间，此外与此配套的行政法规也存在一些不全面的地方，具体表现在以下几个方面。

（一）法律法规规定方面

首先，法律属性变化所产生的不稳定性。在《修订案》当中，原来的十八条改成了第十九条，具体内容变更如下：“民办学校的举办者能够自主地决定学校的性质是营利性或是非营利性，然而不能够将学校性质定义为义务教育的应利性教育机构。”倘若根据新修订案当中的规定，将其进行转型，成为营利性的民办教育机构，那么则需要在此基础上开展一次全方位的财务清算，对其办学性质进行重新登记，变更未企业或公司。然而民办非企业法人需要变更成为公司或企业制，关系到大规模的税费以及财务清算问题，尤其是公益性用地的归转、固定资产的归属以及创造利润的归属等，在实施过程中通常具有一定的不确定性，向股份或变相司有进行转变都具有一定的不稳定性，在一些法律法规中对它进行了全面而细致的规定。除此之外，《修订案》中还对十二年义务教育这一提案进行了建议，呼吁把学前教育也纳入至义务教育的范围当中。倘若教育行政部门、地方政府将学前教育归属至义务教育的范畴之内，那么对于刚刚注册转型成为盈利教育机构的民办幼儿园来说，它的法律地位将重新回到较为尴尬的状态，这主要是由于在新法规中明确规定，不能在营利性民办学校中开展义务教育，这一规定的存在在很大程度上动摇了它的法律地位，导致其法律属性十分不稳定。

其次，《修订案》的出现将拉大民办幼儿与公立幼儿园之间的差距。无论是何种教育，其目的都是未所有受教育者提供同等、公平的竞争机会，确保所有受教育者能够处在同一起点上，并在潜移默化之中使公立幼儿园与民办幼儿园之间的差距加大。在《修订案》当中，民办教育促进法当中的五十条变更为五十一条，其内容变更如下：“对非营利性民办学校进行新建或者是扩建时，人民政府必须严格依照与公办学校相同的原则，通过划拨这一方式为其提供用地方面的优惠。对营利性民办学校进行新建或者是扩建时，人民政府必须严格按照国家要求为其提供土地。”当然，将公办幼儿园、民办非营利幼儿园以及民办盈利幼儿园进行区分，这种方式也是有一定好处的，能够在某种程度上促进多方办学局面的形成，使办学资金资源能够得到有效的整合，然而在具体的实践过程中笔者始终认为，将公办幼儿园、民办非营利幼儿园以及民办盈利幼儿园进行区分，拉大三者之间的差距，这一条款很明显是给公立幼儿园提供了更多的法律支持，赋予其更多的优势。这明显违背了以往专家提倡的公平办学等原则，因此这里是存在一定矛盾的。

（二）在行政规章规定方面

对《修订案》进行研究后可以发现，幼儿园被分成了三个不同的类型，分别是公办幼儿园、非营利性民办幼儿园以及营利性民办幼儿园。其中，公办幼儿园的性质不同于其它，它属于公益性事业单位，是完全依据《事业单位登记管理暂行条例》来进行登记以及管理的，其登记以及审批部门是由教育主管主部门负责的，因此负责审批登记的部门为工商行政部门，负责按照法律法规对民办幼儿园进行监督管理的部门为教育行政部门。以上三种登记机关在属性上存在较大的差异，在执行过程中十分容易导致登记管理工作变得混乱不堪，从而降低工作效率，那么在这种情况之下应该对管理要求进行统一和规范，这已经成为了当前实践过程中迫切需要解决的一个问题，需要引起重视。

四、民办幼儿园管理法律问题的解决对策

（一）加速学前教育立法工作的开展

现阶段，我国在初等教育以及高等教育上的立法相对来说较为完善，相比之下学前教育立法现状有些不尽人意，存在许多缺失之处。尽管多年以来，国内专家一直在提倡学前教育立法的完善，但是到目前为止仍然没有出现任何与草案相关的通知，正是这一现象的存在才导致了法律空白与法律冲入问题的出现。站在法律空白的角度进行分析，当前的法律体系难以针对学前教育制定出效果较好的管理规定，举个比方说，在改革角度不断深化的情况下，民办幼儿园的审批程序能否得到较为合理的简化，这一问题是值得关注的。站在法律冲突的角度来看，《条例》与《民办教育促进法》两者之间有关民办幼儿园属性的分析。因此，有必要对目前的学前教育立法进行一定的强化，首先对法律形式加以利用，对民办幼儿园的具体属性进行明确，并在此基础上分别对公办幼儿园、民办非营利幼儿园以及民办盈利幼儿园的法律地位进行进一步明确，确保不同法律法规中关于它的规定具有统一性，尽可能不要出现法律冲突，更不要出现法律空白部分。另外，作为其它立法相关部门以及机构，也有责任颁布一些配套措施对其进行管理，同时也能给具体实践过程提供一些合理的指导，为后续的审判工作提供充分有说服力的法律依据。最后，由于每个地区的情况存在一些差异，必须根据这些地区的差异来制定一些地方性的管理制度，满足各地区的差异性，使规章更具有针对性，这样一来便能够构建出层次更加丰富且立体性更好的学前教育立法体系，对我国学前教育事业的持续健康发展带来一定的帮助。

（二）对民办教育促进法实施条例进行及时修订

现阶段，《民办教育促进法》已经通过了相应的审核，但是在审核过程中仍然发现其中一些法律问题存在不清晰的现状，除此之外还有一部分规定不够明确具体。举个比方，在以前的民办教育促进法实施条例当中，明确地规定了民办学校所聘任的教师至少应该满足以下条件，分别是《中华人民共和国教师法》中规定的教师资格以及任职条件、相关行政法律法规中明确推定的教师资格以及任职条件。然而笔者在调查中发现，大多数民办幼儿园所聘任的教师都无法全面满足上述两部法律中的规定，可想而知情况是多么地不容乐观。所以说，笔者建议应该对民办教育促进法实施条例以及规定进行及时、全面地修订，具体的做法如下：首先是在原有基础上进一步明确非营利性质民办幼儿园的法人资格以及条件是否满足要求，其相关属性是否满足要求；其次是对非营利性或营利性民办幼儿之间相互转化的机制，并针对转化过程进行特别强调与规定，之所以需要大费周章地说明，是由于其中很可能会涉及一些国有资产的转换，因此必须引起高度的重视；最后是需要在原有基础上对民办幼儿园教师身份问题实施进一步确认，并针对教师资质、教师薪资待遇、教师管理等问题进行详细规定，从而使民办幼儿园教师的法律地位得到保障，最终促进统一化管理局面的形成，使要求更加统一和规范，将民办幼儿园在需求教育领域中的教育以及管理作用进行全方位提升。

（三）对教育监督引导机制进行完善

所谓教育监督引导机制，具体所指的是各级县级以上的政府为了达成国家国家教育目的或者是为了达成有关法律目的，通过监督、检查以及评估的方式对下级教育部门进行管理的一种方式。对于我国而言，当前所使用的机制即主要是教育督导机制。现阶段，我国在民办幼儿园上所上制定的教育督导机制存在一些明显的不足，尤其是与公立幼儿园相比呈现出较大的差距，这些不足主要体现在两个方面，其一是制度的不健全，其二是督导时间较为随意，缺乏明确性。甚至在我国的某些地区，将定期督导作为主要的的督导机制，这种定期的督导机制存在很多的不合理之处，无法充分激发督导机制的价值与作用，从而不能达到较好的教育督导效果。针对上面提出的问题，笔者认为我国教育督导机制的完善迫在眉睫，应该逐渐淘汰以前使用的定期教育督导模式，采用不定期教育督导模式为主定期教育督导机制为辅的方式进行替代。除此之外，也可以将网络监督管理与实地监督管理两种方式结合在一起，形成一种全新的监督管理手段，对其实施全面而系统的角度督导，最大程度提升督导的质量。

（四）大力提升幼教法规教育的地位

法规教育定位于树立人生观以及价值观的德育教育，当前将法规教育与德育教育相等同的认识缺乏一定的不合理性，通过思想道德教育的思路进行法规教育工作，将会导致法规教育得到很大程度的埋没。尽管法规教育和道德教育两者都是社会价值教育，然而道德教育的主要目的在于对学生的内心世界进行净化，从而促进学生的思想以及行为更加符合真善美的境界，而法规教育的主要目的则在于对学生的外部行为进行规范和约束，确保学生的行为能够满足法规教育政策。目前，我国的学前教育逐步朝着法规化、制度化迈进，法制手段在幼教领域各个方面的涉及程度也逐渐加深，作为一名幼儿园教师，必须具备良好的法律素养以及常识，否则将很难做好幼儿园教育工作，从而导致民办幼儿园在管理过程中法律风险增加，各种法律问题不断呈现出来。所以说，教育行政部门也必须做好自己的工作，将幼儿教师法规课程的地位提高到应有的地位，同时对民办幼儿园的具体实施情况进行全面的监督管理，民办幼儿园都必须始终将又叫法规作为一门关键性学科纳入到教学计划以及教学大纲当中，在此基础上编制一套统一、规范的教材，将学习课时落实到位。

（五）对幼教法规内容进行及时更新

现阶段，我国关于学前教育的立法主要包括《幼儿园管理条例》以及《幼儿园工作规程》，与义务教育、初等教育以及高等教育相比起来，学前教育的立法情况仍然不够理想，立法层次相对与其它等级教育来说还是更低一些，且制定时间已经非常久远，内容上存在着较多的疏漏，无法较好地对当前学前教育当中存在的新关系进行规范，同时也无法对其中产生的矛盾进行化解。除此之外，当前与学前教育有关的法规大部分都是分散地设定在我国教育法、宪法以及未成年人保护法、教师法当中，且相关规定缺乏详细性，较为笼统，不具备较好的实际操作性。由此可见，对当前学前教育的立法进行加速完善是当今时代的迫切需求。由于立法不是一朝一夕可完成的任务，它需要漫长的时间去进行准备，并开展丰富的调研工作，作为政府部门，可以首先出台一些较为重要或者是关键的学前教育法规政策，例如将学前教育的经费问题纳入至各级政府财政预算当中，在教育经费设定时朝着学前教育方向进行适当倾斜，将具体的执行情况纳入到官员考核当中，对中国学前教育的法律地位进行进一步明确，对管理体制以及投入体制进行全面梳理，将政府的职责权限进行全面划分，构建健康科学的学前教育管理秩序，待时机成熟后便将其上升到法律的层面上，这样一来我国民办幼儿园教育就能够实现质的转变。

五、结语

综上所述，无论是在何种形式的教育过程中，都必须始终将公平以及平等的思想作为主要路线，尤其是对于学前教育来说，公益性和普惠性是最为重要的，必须将这两种特性最大程度突显出来，同时彰显出教育最基本的属性——公平性原则。对旧的民办幼儿园法律地位规定以及新的民办幼儿园法律地位规定进行综合后发现，两者都存在一些不同程度的缺陷，存在很大的改进空间，笔者在本文种提出建议，期望能够通过对学前教学相关立法进行完善、对民办教育促进法实施条例进行完善以及对教育督导机制进行完善等措施来改善当前民办幼儿园在管理过程中存在的法律问题，使得我国民办幼儿园的管理越来越顺畅，并为我国学前事业的持续健康发展创造更好的法律环境，全方位促进我国学前教育事业的蓬勃发展。处理民办幼儿园有待解决的一些法律问题，为学前教育事业提供一个良好的法律环境。