“镇改街”的实质转换与职能定位研究

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中国海洋大学国际事务与公共管理学院

一、问题提出

随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量向城市转移，城市建设用地的扩张，新型城镇人口对政府提出更多公共服务的要求，原有的乡镇政府管理模式已不适应城镇化的发展需要 “镇改街”作为推动政府体制变革的重要手段，匹配了城镇化发展对基层行政组织的要求，近年来其发展势头只增不减。我国乡级行政区划数量呈逐年减少趋势，“乡改镇”后镇的个数呈增长趋势。街道的个数也在逐年增加，街道在五六间共增加959个，年增长约为160个。“镇改街”后农村户口转变为城市户口，这极大地提高了我国的城镇化率，所以作为提高城镇化率的重要方式，“镇改街”被广泛运用。

二、“镇改街”实质转换

(一)管理对象的转换：农村社会到城市社会

“镇改街”最终想要实现管理对象由农村社会向城市社会的变革，然而变革并不是一蹴而就的。在转型期间，要考虑到空间人员的流动。首先，转型期社会流动性大，居民生活空间与社会关系不再单一，农民、城市化初期的市民、外来打工者、城市近郊上班族等各类人群集聚在一起，文化习惯、生活方式与社会认同感不同，发生矛盾冲突的可能性就比较大，这也增加了社会治理的难度。其次，转型后辖区居民社会需求与管理体制出现矛盾，街道办事处是一种极具城市管理特色的管理体制，它的出现必然与原乡镇管理模式下的农村社会产生不适，会带来社会规则的改变，居民原有的生活处事方式未能适应现有的体制，那么必然会引发社会冲突社会矛盾的爆发。最后，“镇改街”后，在由农村社区转变为“村改居”社区或者是城市社区的过程中，难免会打破原有利益平衡关系，因此会面临一定的社会风险。

(二)管理体制的转换：基层政府到派出机构

乡镇政府不仅可以“选择性”地执行政策，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。由乡镇政府到街道办事处，基层治理单位的性质发生根本变化，实现由基层政府向派出机构的转变。一方面，“镇改街”后，市(区)—乡镇—村委会“两级政府、三级管理”模式转变为市(区)—居委会“一级政府、两级管理”模式。这一转变最直观的一个结果就是减少一级行政层级，其背后其实蕴涵着权力末端的上移，权力末端的上移意味着原本属于乡镇政府的权力都上移归市(区)政府。

首先从党的机关设置来看，由于街道办事不属于一级政府，所以办事处内没有设置人大。其职责由原镇政府“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”变为“贯彻上级党委，政府的决议与命令”，镇政府向本级人大负责，而街道办事处则需要向上级政府负责，街道办事处的自主性降低。其次从行政机关的设置来看，原镇政府设有经济发展办公室与规划建设办公室，街道办事处则设置财政经济办公室与城区管理办公室。财政上镇政府有自己的税收，而街道办事处只能从上级区政府手中取得财政收入。乡镇有规划建设的权力，而街道办事处则只能根据市区统一规划来建设。最后是事业机关，最明显的区别是乡镇由行政执法权而街道办事处没有。所以总体来看，“镇改街”完成由基层政府向派出机构的转变后，街道的大部分权力被上收，事权与财权都要直接听命于上级政府的指派与分配，其自主性大打折扣。

(三)管理职能的转换：宏观职能到微观职能

乡镇政府履行的是完全政府职能，它的职能重心主要集中在比较宏观的管理层面上，而街道办事处履行的是派出机构的职能，或者说是一种“准政府职能”。一是“镇改街”在完成权力末端上移的过程中，也伴随着机构的精简。减少机构层级，保证了政令传播的及时性，减少了行政成本。然而由于经济权力与自主审批权力的上收，原乡镇政府工作人员得以减少，在职工作人员的重点工作也不再是大力发展经济，相关规划建设方面的工作交由上级市(区)政府相关部门进行，街道更注重建设过程中的协助与监督。二是由于随着生活水平的提高，城市居民相较于农村居民而言，对自己的生活质量的要求也会跟随着提高，他们便会自然而然地要求政府提供更高水准，更符合他们要求的服务。

三、“镇改街”后街道办事处的职能定位思考

(一)街道办事处职能定位的依据

(1)首先要考虑街道办事处的法律地位，由于《城市街道办事处条例》的废止，所以没有专门针对街道办事处职能定位的国家法律。但是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确了街道办事处派出机关的性质，因此，它不能以自己的名义直接参与专业管理一执法活动，这是对街道办事处进行职能界定的首要法则。

(2)相关法律法规方面，一是《居民委员会组织法》规定街道办事处对居民委员会有指导、支持和帮助的职权，同时居民委员会也有协助街道工作的义务。二是法律法规和规章的授权。部分直辖市及省会城市制定的地方性法规与规章为街道办事处的职能定位提供具体依据。

(二)街道办事处职能关系梳理

从政府内部来看，街道办事处的管理体制横向分科室，纵向有街道办事处和社区工作站两级，加上区政府及其职能部门的条条政令，整体形成条与块的管理。从政府外部来看，街道办事处直接面对的是城市社区的建设与管理问题，因此要想顺利实现街道办事处的职能定位，必须考虑内外两重因素。

(1)街道办事处与上级政府，二者是领导与被领导的关系。街道办事处受政府领导，政府要支持和监督街道办事处的工作。虽说“镇改街”后街道办事处的很多权力得以上收，但在实际的运作过程中，却产生了权责不一致的问题。金字塔式的官僚体制决定了上级政府只能将具体行政任务分解给街道办事处完成，“上面千条线，下面一根针”，最后事事都要街道办事处来落地实施，从而产生有限权力与无限责任的矛盾。因此在这一过程中要警惕上级政府将过多事权下放给街道办事处，“镇改街”后街道办事处需要应对城乡两方面复杂的管理任务，在改革的初期上级政府应当考虑到其任务的艰巨性，适当给予其权力行使的空间。

(2)街道办事处与政府职能部门，二者是相互配合的关系。从街道办事处作为“派出机关”这一角色定位来看，它承接的是委派机关的职能，具有综合性，负责本辖区内的综合行政管理工作。所以街道办事处直接听命于区或市政府，职能部门不能直接领导或干涉街道的工作。但街道办事处有义务协助上级职能部门派出机构的工作，如负责与工商、公安等部门的联系和协调，协助监督区工商局派出机构工商所、区公安局派出机构派出所等工作的开展。所以街道办事处与职能部门应该各尽其责，职能部门在需要街道办事处进行配合与协助的同时，应主动站在街道办事处的角度考虑，按照相关规定为街道办事处提供经费支持以及匹配行使职能所对应的权力。

(3)街道办事处与社区，二者是指导与被指导关系。街道办事处向上联结市(区)政府，向下依托社区，街道办事处具体工作的落实需要社区工作人员的密切配合。“镇改街”过程中的街道办事处情况很复杂，需要管辖的既有城乡结合部的城市居委会，也有农民搬迁上楼而成的农村社区，更有还未来得及改造的农村。街道办事处在推进“镇改街”的过程中，在居民素质参差不齐的情况下，既要不断完善社区的基础设施建设，提高管理城市的公共服务水平，还要采取措施逐步推进“镇改街”的稳定发展。街道办事处虽不是一级政府，但却承担着对其所管辖基层社会的管理职责，它是城市中最接近基层社会的一级管理主体。街道办事处要遵循政社分离原则，从社区自治事务中退出，给予社区自治空间。只有当社区遇到难以通过自身力量解决的问题时，街道办事处才可适当提供帮助。由此看来，街道办事处既是一个行政组织，又是一个“社区组织”，既承担着一定的政府职能，又伴随着大量的社会职能。