建筑央企PPP项目财务风险管控探究

鲁露

【摘要】自PPP模式在我国推广运用以来，建筑央企作为PPP项目的主力军，推动了全国各地PPP项目的陆续落地与实施。然而，伴随着各项监管政策、规章制度的陆续发布，建筑央企PPP项目发展面临新的风险与挑战。本文通过总结PPP项目的现状与开展特点，结合PPP项目的发展趋势，充分分析了建筑央企PPP项目的财务风险成因，从而有针对性地提出了财务风险管控的具体举措。

【关键词】PPP项目；财务风险；风险管控

【中图分类号】F275

为适应经济的快速发展、满足人民群众日益增长的公共服务需要，我国政府不断加强基础设施建设。然而，仅靠政府的资金供给难以维持公共服务项目的长久建设，在此背景下，能够吸纳更多社会资本参与公共服务项目建设的PPP模式应运而生，一定程度上缓解了基建工程供需矛盾。

一、PPP项目开展特点与发展趋势

2014年底，国务院各部委先后颁布了关于规范PPP模式建设的若干文件，大力推动了全国各地PPP项目不断落地、城镇化进程不断加速。在此期间，各地 PPP项目的开展主要呈现出业务总量快速增长、以建筑类央企为主力军、以传统主业项目为主、地方重大项目居多、非经营性项目占比大、对财政付费依赖性强、外部融资占比偏高、项目公司“出表”较为普遍等特点。

自2017下半年以来，为保障PPP项目保持有序健康的开展，国资委、发改委、财政部等从“严控风险”的角度出发，陆续出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】92号）、《国资委关于加强建筑央企PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号）等一批规范性文件，从而使PPP项目呈现出以下发展趋势：一是逐步回归PPP本源，强调社会资本金的自有资金投入责任及运营管理责任，强调提供的产品为公共服务的本质，强调投资回报与绩效考核紧密关联；二是财政部将进一步强化PPP项目政府支出管理工作，规范工作机制，严控10%的财政承受能力底线；三是随着大量PPP项目进入运营期，2019年起PPP项目将进入实质性管理阶段，财政部及地方将出台绩效管理指引，细化绩效考核管理，PPP项目绩效管理将逐步强化；四是直接融资将取得阶段性突破，目前银行融资为PPP项目的主流融资渠道，但作为与项目融资匹配度更高的直接融资方式，2019年，PPP项目专项债及资产证券化将陆续得到应用，PPP项目直接融资将不断提速。

二、建筑央企PPP项目财务风险成因分析

（一）政治与法律風险

政治与法律风险是关系项目成败的首要因素，其中政治风险主要包括政府信用差、决策失误、办事效率低、政府干预、政府腐败等。尽管政府风险在投标前通过充分尽调可以得到一定程序规避，实施过程中发生可能性也不大，但一旦发生，将直接影响项目进度及成败。

法律风险主要是指PPP法律法规发布、修订或重新诠释从而影响项目合法性和有效性，导致项目投资建设直接中断或失败的风险。近年规范PPP项目运行的政策法规陆续出台后，使得建筑央企部分在手项目直接面临巨大的合规性挑战和整改清算风险。主要表现为部分项目的地方财政承受能力实际已超10%的红线，存在政府方承诺固定收益回报、为实现“出表”以债务性资金充当资本金等。

（二）投资风险

投资风险主要包括投资决策风险、合规性风险、政府及股东方履约风险、资金有效使用风险、履约担保风险等。其中合规性风险是PPP项目资金实际投入前需要考虑的首要因素，包括PPP层面和项目层面两方面的合规性风险。政府履约风险主要包括政府出资代表的资金不能及时同步投入、对项目投资及建设等决策事项干预过多（主要体现为政府方享有一票否决权的事项过多）、不能积极配合落实相关合法合规手续、无法及时将项目支出纳入政府财政预算。资金正常使用风险主要指PPP项目资本金及融资资金投入后能否正常使用、充分发挥资金效用。部分项目因征拆滞后或建设施工水平低等原因，无法完成产值进度投入，资金投入后无法及时转化为产能和施工利润，却须承担资金占用费和机会成本。履约担保风险主要指社会资本方出具高于股权占比或施工份额的履约保函，承担过高履约担保义务，从而面临超额的投资损失赔偿的风险。

（三）融资风险

融资风险是PPP项目能否成功的关键性因素，融资无法落实项目将无法继续实施。在实操中，目前PPP项目的融资仍以银行贷款为主，融资风险主要体现为以下方面：1.与项目合法合规性直接相关；2.受金融机构主观偏好影响较大；3.受货币市场资金面松紧程度影响较大；4.受社会资本方主体信用评级及金融市场话语权影响较大；5.部分银行在资金面紧、监管政策频出时提出收益权质押以外的其他增信措施；6.利率上升时，对于部分在投资协议中约定了融资成本上限的项目而言，将会直接导致投资收益下降。

（四）项目成本超支风险

现阶段，建筑央企既是PPP项目的投资人，同时也是建设单位，项目成本管控效果直接关系到施工价差能否顺利实现。PPP项目在建设过程中需要购买大型施工设备及大量建设物资，由于项目周期较长，因此采购价格受人员素质、管理水平、市场环境影响较大，容易出现采购价格过高、物资设备闲置浪费等情况，从而造成项目成本超支。此外，项目成本超支风险，还可能受设计风险、工期风险、材料调差风险、安全与质量风险、税务风险、审计风险等直接影响。

（五）投资收益实现风险

投资收益实现风险是指项目能否及时取得决策前预期的政府付费收入或使用者付费收入，因此投资收益实现风险主要包括：政府支出不能及时纳入财政预算风险、政府补贴及时到位风险、市场需求风险、市场竞争风险、价格调整风险、运营期融资成本上升风险、运营成本超支风险、绩效考核风险。其中运营成本超支风险主要指因政府方强制要求提高运营服务标准、维修成本上升等因素，造成运营成本超支。价格调整风险主要指政府方为平衡项目各参与方的利益，从而调整PPP项目价格，因此往往需要在投资协议中约定调价机制的前提和具体操作路径。绩效考核风险，主要是指因建设或服务质量较差影响绩效考核指标，从而影响预期收益的顺利实现。

三、建筑央企PPP项目财务风险管控

（一）政治与法律风险管控

由于政治与法律风险不可测、不可逆，因而对于此类风险无法直接控制，应当采取风险规避、风险分担、风险转移等手段进行防范。例如，投资决策前对地方政府信用、财政实力等进行充分考察与分析；优先选择受政策波动影响小的规范优质项目；加强与政府方沟通，寻求化解政策不利影响的合法路径；在合同文本中对“适用法律”包括的具体文件进行明确定义，同时明确法律变更风险由政府方承担，社会资本方可因此获得提前终止、工期延长、补偿或索赔等权利，从而争取到更公平的风险分配条件。

（二）投资风险管控

相关部门共同参与，对投资可行性进行充分论证和评估，提高可行性研究水平，选择优质精品项目，控制投资决策及合规性风险。投标时谨慎选择联合体成员，确保合作伙伴能够按期足额出资，联合体协议中明确不能同步出资时的违约和赔偿责任，控制股东方履约风险。严格审查招标文件所附合同中关于政府方“一票否决权”的事项，或中标谈判时力争将“一票否决权”限制在公共安全和公共利益事项范围内，避免“大额支付”“资金监督”“重大事项”等边界模糊的表述，同时严格审查股东会、董事会表决权设置，限制政府方对股东会、董事会、监事会关键岗位人员任免的权利，控制政府履约风险；严格把控资金投入进度，融资未落实，不进行实质性投入。审慎选择有足够资质的PPP项目建设方，制订明确的建设进度计划，承包协议中明确工期滞后的违约与惩罚机制，确保资金能够平衡有效使用，控制资金有效使用风险。联合体协议中明确各方按股比或施工份额比例出具履约保函，若作为牵头人提交时，应要求其他方按股比或施工份额比例提供反担保，无法以保函形式提供的，应要求以资产或股权等其他形式提供反担保，控制履约担保风险。

（三）融资风险管控

在项目重点跟踪阶段提前做好融资可行性分析，中标后加快各项合规性资料办理进度，确保项目尽早满足金融机制审查要求。同一个PPP项目，尽量安排两家及以上金融机构提供贷款支持，避免PPP项目融资中金融机构的主导权过大。同时避免利率上涨，控制融资成本上升风险。在PPP项目合同中，尽量约定融资成本据实计入总额，避免约定融资成本上限，规避利率上涨风险。转变主要依赖项目贷款的融资观念，积极拓宽融资渠道，避免政策法规所禁止的表外融资方式，利用融资租赁、资产证券化、PPP项目永续债、合资经营等其他创新金融工具，在合法合规的前提下实现出表。

（四）项目成本超支风险管控

对于成本管理，要具备整体和全局观念，项目开展初期做好成本预算。重视设计的合理和优化，控制初始预估的工程总成本。项目实施过程中，切实做好成本控制工作，保证成本始终在预算范围内。建立科学有效的内控管理制度，充分发挥各部门协作的协同效应，强化监督体系的搭建，避免成本受人为主观因素影响较大。充分分析资源采购必要性与合理性，在項目实施各阶段合理分配各项资金支出，提高资金使用效率，后期重视对材料、人力等监管工作，控制成本超支风险。

（五）投资收益实现风险管控

对于存在政府支出责任的非经营性项目、准经营性项目，应在合同中明确政府方确保项目入库及政府付费纳入财政预算的义务，以及无法实现时的相关违约责任；对于经营性及准经营性项目中使用者付费部分，在投资可行性研究阶段应先做好市场需求量预测，必要时可委托第三方专业机构完成预测工作，与政府方明确并在合同中约定项目运营期定价标准，从而使项目定价在可控范围内，并明确调价机制，明确在项目需求量不足时，或受市场环境影响定价远偏离于实际时，社会资本方可启动调价机制，从而及时止损。在投资决策前期，须进行充分调研，确保项目在一定地理范围或期限内不会存在新建竞争性项目，并约定违约责任及补偿措施。运营前做好风险评估工作，锁定运营成本的各项影响因素，在运营合同中约定维护费用上限以及运营成本超支的责任分配机制，运营过程中加强项目运营阶段成本管理，将专业性较强的部分委托外部专业单位负责，并明确责任分担机制。重视项目建设和运营管理，选择优质建设单位，提前做好运营策划，在运营合同中明确考核边界与标准，避免出现不合理的扣分，规定因不可抗力或政府方原因导致公共服务产品不可用时，不影响政府付费，控制绩效考核风险。

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