以绩效目标为核心的预算与绩效管理一体化建设路径

●刘国永 朱 文

一、预算与绩效管理的现状

预算和绩效管理一体化对各地均提出了要求和挑战。当前各地在预算和绩效管理的整合方面也作出了一些积极的尝试，如基于绩效目标开展预算的评审和审核，如根据绩效监控进行资金拨付或预算调整，应用评价结果调整政策等。但就整体而言，普遍存在的问题是仍是绩效与预算的脱节，表现为：其一，程序上，部分地区虽已实现预算与绩效目标同时编报，但实际预算与绩效目标内容关联程度低，绩效目标与预算申请和安排无显著关系，即预算是预算，绩效是绩效；其二，业务上，预算部门绩效相关工作大多由财务人员负责，财务人员缺乏绩效知识且不懂业务内容，导致绩效目标编报人员与业务人员工作脱节，无法将绩效理念融入预算。绩效目标与预算未建立实质关联是目前预算与绩效管理未能实现一体化的根本原因。

解决上述问题的关键，在于真正实现绩效目标与预算协同，减少“两张皮”现象。绩效目标编制已成为各地财政部门的常规要求，全国多地已实现预算项目全部编制绩效目标。预算与绩效管理一体化的实现，首先可加强绩效目标与预算的一体化推进，实现绩效目标指导预算编制、绩效目标贯穿预算执行全过程。

二、绩效目标与全过程预算管理的关系

绩效目标是预算管理链条上最重要的环节和基础。34号文提出建立全过程预算绩效管理链条，同时要求将绩效目标作为预算安排的前置条件。绩效目标与预算管理各环节都存在紧密的联系，这一联系推动了绩效目标在预算与绩效管理一体化过程中作用的发挥。

其一，绩效目标是预算编制的基础，绩效目标与成本要素相结合指导预算编制，是预算公共价值的体现。在预算审核环节，绩效目标是判断预算合理性的依据，即通过论证预算编制是否与绩效目标匹配、是否能支撑绩效目标的实现、是否会造成财政资金的浪费，最终结合绩效目标、支出标准等因素对预算金额进行调整，实现预算内容与绩效目标相匹配。在预算下达环节，绩效目标与预算同步审批下达，根据绩效目标实现要求安排预算执行计划，通过预算具体详细的执行计划推动绩效目标的实现。目标和预算的匹配体现了预算编制的科学性，最终应实现“目标=预算=绩效=责任”。

其二，绩效目标是预算执行的方向，为预算执行提供了指引。绩效目标指导预算执行进度和支出方向，绩效目标实现到哪，预算就执行到哪，部门、单位必须按照事前设定的目标推进项目开展，合理支出预算。

其三，绩效目标实现程度是预算执行结果的体现，为预算执行绩效提供了评价基准。预算执行的最终结果，资金角度即为预算执行率，绩效角度则为绩效目标实现程度。通过绩效评价，从而反映绩效目标实现程度，以及绩效目标实现进度与预算执行进度的关联程度，有利于以后年度以绩效目标为导向编制预算，推进预算与绩效管理一体化。

三、以绩效目标为核心实现预算与绩效管理一体化的路径

绩效目标贯穿绩效管理和预算管理的全过程，要实现预算与绩效管理一体化，其核心是建立以绩效目标为核心的预算编制路径，实现预算和绩效管理在全过程中的融合。结合绩效目标在预算管理全过程的作用机理，具体路径下图所示。

下文从预算编审环节绩效目标如何指导预算编制、预算执行环节绩效目标如何与预算执行同步的制约机制及决算环节绩效评价如何与下年度预算挂钩三部分着手，介绍基于绩效目标实现预算与绩效管理一体化的建设路径。

（一）以绩效目标为导向编制预算

绩效目标包括产出目标和效果目标，其中产出目标包括数量、质量、时效、成本，效果目标包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度。在目标设定具体路径上，应遵循效果-产出-成本的基本路径，即先明确该预算拟达到的最终效果目标。以义务教育为例，首先设定效果目标是实现义务教育覆盖率100%；在效果目标指导下，进一步明确为达到该目标应实现的产出，即需要多少产出以达成目标，如投入师资人力数量、质量，教学楼数量、面积等；在此基础上，明确为完成产出目标应投入的成本，这就要求产出目标的编制，应尽可能细化、量化，以更好地形成预算。从绩效目标到预算的基本路径如图2所示。

基于上述建设路径，进一步探讨具体如何根据绩效目标编制预算，特别是效果目标如何转化成具体的投入，保障预算与绩效目标的匹配度。效果目标的实现依托于产出目标的实现，产出目标匹配效果目标制定，因此建立产出目标与预算之间的关系，将有助于实现绩效目标与预算之间的匹配。

预算的最终构成包括预算明细数量及单价两部分，预算明细数量及单价与产出指标可进行如下关联：对于预算明细数量的确定，应紧密结合产出数量目标。考虑不同类型的活动其数量标准也不同，这就要求当产出目标包括不同类型活动产出时，应明确不同类型活动的产出数量指标。对于预算明细单价的确定，应紧密结合产出质量与时效目标。其中，产出质量指标反映产出应达到的质量目标，如道路面材质、宽度、厚度等，不同质量目标对应不同的单价标准；产出时效指标反映产生所在时限，不同时限范围其质量以及单价标准也不尽相同。对于影响质量的单价标准，除“定额标准”外，在明确质量和时效目标基础上，也可采用市场价、政府定价、政府指导价、近期同类项目政府采购合同或其他规范合同价格，若以上均没有相关参照，经常性项目可以按项目近三年的历史成本来确定单价。

图1 以绩效目标为核心的预算与绩效管理一体化建设路径

图2 “目标-成本-预算”的建设路径

本文以农村公路建设项目为例，对绩效目标指导预算编制的路径进行说明。项目的绩效总目标是解决项目区人口群众出行困难，改善当地交通运输状况，细化为效果目标：覆盖49个贫困村、覆盖7866户权重，实现自然村村组公路硬化率100%，群众满意度达到85%。在确定绩效目标后，分解为产出目标，包括数量目标、质量目标和时效目标。其中，在产出目标到成本的过程中，数量目标确定了成本的数量要素，质量目标和时效目标结合当地公路基建项目的指导价和市场价格确定成本的单价要素。具体如下图3所示。

图3 “目标-成本-预算”建设路径的具体示例

需要说明的是，实现绩效目标与预算编制一体化的难点还在于财政项目支出定额标准体系建设不完善，缺乏基于市场价格水平的定额标准，会导致预算安排随意性较大，不利于财政资金的使用效率。此外，不仅预算支出标准缺乏，绩效目标水平的标准同样缺乏，不同层级政府、不同地区、不同行业需要达到的绩效目标水平也有所不同，如环卫行业，不同环境美化程度、清扫质量和及时性要求下，需要投入的环卫人力、物力水平不同，最终预算投入也不同。明确不同的绩效标准后才能更合理科学地编制绩效目标和预算。

（二）建立绩效目标实现与预算执行同步的制约机制

预算执行过程中，应确保绩效目标与预算执行同步进行。一是定期采集获取项目执行相关信息，明确项目执行情况，分析执行问题，关注绩效目标的实现情况，及时采取措施对偏离目标的现象进行纠偏，促进绩效目标的完成。二是建立目标实现程度与预算执行进度相互制约的机制，可通过绩效管理信息系统和预算管理信息系统的对接，关联目标实现程度与预算执行进度，当绩效目标完成较好时，预算资金要保障到位，执行进度应与之匹配；当绩效目标运行偏离较大时，预算执行相应也要暂缓，通过实际实现值与计划实现值的比较，分析绩效目标实现与预算执行存在的问题；三是基于绩效目标与预算之间的关系，关注绩效目标与预算执行调整的同步性，当绩效目标发生调整时，预算应同步做出调整，反之亦然。

（三）绩效评价结果与未来年度预算安排挂钩

在决算环节，将决算信息与预算数据建立关联对比，同步开展绩效评价工作以明确绩效目标实现程度。同时，将绩效评价结果与未来年度预算安排进行挂钩。对项目而言，针对绩效评价结果为“不合格”者，对项目单位进行预警，未来年度预算将从严审核，并根据绩效差的原因考虑是否调整、削减或取消项目预算；对部门而言，绩效评价结果“不合格”者，可考虑未来年度适当调减下年度部门预算总资金或调整预算资金安排结构。而对于当年预算执行良好的项目或部门，可结合绩效结果在未来年度安排预算时给予优先保障。■