新时代财政监督功能定位转型微观机制思考

●张贻旺 全承相

“地方财政监督创新与探索”专栏

财政监督功能定位的基础环节是财政监督内部权责配置。只有理顺财政部门内部财政监督分工协作关系，有效构建财政监督标准体系与运行制约机制，科学构建全方位动态化财政监督信息系统，运用财政监督大数据分析软件工具，不断强化财政监督后续处置问责力度，及时动态反馈财政监督督查结果，才能为有效惩治财政违法现象提供保障，切实发挥财政监督的财政管理风险的预防、预警与控制功能。

一、明晰财政监督功能定位，理顺内部分工关系

在明晰财政监督功能定位基础上，强化财政监督内部的权责配置，理顺财政部门内部各类财政监督分工协作关系。通过加强以财政内部风险控制为导向的财政管理体制改革，深入推进财政监督嵌入财政管理的体制机制进程，理顺财政监督内部构成体系 （财政部门内部业务监管、财政部门内部专职监督、财政部门内部相关监督、财政部门上级委派监督），努力防范财政监督条块分割等碎片化现象。

图1 财政部门内部治理结构及其功能定位

（一）财政部门与部门预算单位权责关系优化原则

财政部门内部在预算监管权责的配置上除受制于财政治理理念和政治治理体制制约之外，主要从有利于更好地为政府各业务部门提供财政预算经费保障与管理服务的角度考虑。财政部门（预算分配主体）对部门预算单位（预算使用主体）的监管必须嵌入预算编制、执行和监管的全过程。新《预算法》从预算运行全过程明确了财政预算分权制衡的原则要求：预算立法与审批决策权归人大，预算编制和执行权归政府 （由财政部门代为行使）；政府行业主管部门承担本系统预算分配的编制与执行职能，政府部门预算监督权主要由财政部门和审计部门行使，人大和监察机关负责从外部对其进行监督。这种分权制衡模式强调以国家预算治理三阶段过程理论为核心构建外部财政监督体制基础上的政府内部预算控制体系。

基于此，财政部门要不断完善预算单位预算执行与国库集中支付管理业务流程，在不断完善预算执行动态监控预警规则、机制，确保财政资金安全、有效、合规地使用的前提下，最大限度地扩大部门预算单位用款决策和财务监管权责，提高财政部门对预算执行动态监控的质量与效果。强化财政监督既要保持财政部门与财政资金使用部门相互独立、明确政府部门内部各职能机构权责，又要完善政府各部门内部预算执行监督考核机制，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，提高预算监管水平。各级政府财政部门要有效监控预算使用部门的预算运行状态，必须全面、及时地掌握各部门预算执行动态，深入分析预算执行存在的问题，健全预算执行考核评价及其奖惩激励约束制度。各级政府业务部门及其所属各单位应主动配合财政部门调查核实监控发现的疑点与问题，对确认违规的问题要依法纠正、严肃整改；对所属预算单位存在的问题要在健全财政监控机制的基础上进一步加强内部财务监督，完善部门预算执行分析制度，有效处理预算执行中存在的问题，并加强对垂直管理下级单位的预算监督指导。

（二）财政部门业务管理机构与专职监督机构的优化配置

在财政部门内部，按照以预算编制、执行和监督三大子系统为基础，重组以总预算编制局、预算执行局、财政监督局为核心，以相关处室为支撑，构建一套预算管理与监督机构体系，理清预算编制、执行、监督三项职能，对预算权力进行重新配置和细分，实现财政内部预算分工及其流程合理化。强化财政部门内部三系制衡互动机制需要进一步完善财政监督内部治理机制。财政监督职能的整合思路就是在现有编、行、监三位一体的财政内部大监管体制下，对会计监管、税务监督、资产监督、内部控制、绩效评价、预算监督等分散到各相关处室的财政监督职责进行整合归口到财政监督处（局)，形成以会计规范为基础、预算过程为核心、财政收支为内容、绩效评价为常态、数据分析为趋势、结果问责为保障的财政监督职能体系，妥善处理好财政部门内设监管机构在预算执行中的规范性原则与灵活性做法的关系和预算编制、执行、监督之间的“制衡”和“互动”关系等问题。

为了强化财政部门的内部制约机制必须不断建立完善财政部门内部控制制度，理顺财政内部各类监管机构之间基础性的分工协作机制。各级财政部门要建立健全规范、安全、高效的财政内部控制制度，有效改善财政部门内部的治理结构及其运行衔接机制，强化财政风险评估与监控，确保关键岗位、重要事项的决策、执行、监督处于不相容分离制衡约束状态下，将各类风险控制在可承受的范围之内。一方面，财政部门的业务监管机构应当按各自职能履行自己的财政监管职责，通过监测预算部门的编制与运行，实时动态反映财政资金流动状态，第一时间得到监督检查线索和资料。财政监督专职机构对财政预算业务管理情况进行随机在线监测、跟踪检查，采集实时原始动态数据进行归集、对比和分析，发现异常情况及时发出监管预警，防患于未然。另一方面，为了切实增强财政监督工作机构的独立性与权威性，要充分整合各类财政监督机构相关职能，加强财政监督与会计监督、绩效评估等相关监督机构的分工合作关系，完善会计信息质量检查和会计师事务所执业质量的监管机制，充分发挥出财政监督的合力，提升财政监督的威慑力和效率。一是健全财政资金支出的绩效评价制度，明确财政资金绩效评价的目标和程序，制定科学的财政资金绩效评价标准。二是加强财政会计监督检查力度，完善会计监督法律责任体系，强化财政监督职责和权限范围，增强其监督权威性和威慑力。三是财政部派驻地方监管局应发挥其就地监督的优势，更多地综合运用监测、核查、抽查、跟踪监控等各种手段，及时有效地查处违法违规问题。

（三）科学构建财政部门外派监督体系

根据政府间财政监管分权权责体系，科学构建财政部门外部纵向派驻财政监督体系，确保上级政府财政政策能够得到有效执行。根据《中央编办关于财政部派出机构设置有关事项的通知》规定，各地财政监管局的变革旨在扎实推进财政监管职能转换，根据上级授权管理属地各项财政收支，承担财税法规和财政政策在属地的执行情况、预算管理、绩效评估、政府债务风险控制、国有资产监管、会计信息质量等有关监督工作，向派出机关提出相关政策建议与调研报告。

财政部各地派驻机构要在严格执行与审计业务分工的基础上，切实厘清同地方财政部门的职责定位关系，不断健全财政监管体制机制，通过重点环节突破、严肃查处问题，强化责任追究，提升财政监管的威慑力。为了克服现场检查事后纠偏、覆盖面有限、问题无法及时纠正的劣势，通常将现场检查方式“嫁接”到事中监管环节，实现日常监管和现场检查有机融合，按照目标、问题和效果“三个导向相统一”的预算监管思路，有针对性深入及时揭示和解决问题，构建搜集相关信息、分析核实疑点、定期评价报告、落实整改建议等工作链条，将监管软约束变为硬要求，提高监管质量。

财政监管机构根据履职需要可要求当地政府有关部门和单位提供财政收支有关资料；对被监督单位实施年度财务决算审查和日常重点检查，向当地财政部门与主管部门呈交财政监督报告、采取措施有效制止和纠正有关违法行为，并依法实施处罚：构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任；对严重违法需要给予行政处分的，向有权机关提出相应的问责建议。

二、借助先进信息化技术，综合提升财政监督效率

根据全口径预算管理与信息公开的法定要求，运用网络与电子信息化技术，科学构建全方位动态化财政监督信息系统，并通过开发有针对性的财政监督大数据分析软件工具，不断提升财政监督能力、有效防范各类财政监管风险。面对现代技术的快速发展，财政部门要不断与时俱进创新监督工具与手段，在积极推进财政监管对象全口径预算化、财政监管手段全方位电子化、财政监管平台全过程系统化、财政监管信息立体式透明化、财政监督方法全面大数据化、财政监督结果多方面落实化的基础上，确保财政监督目标的全面实现。

图2 政府财政监督工具创新趋势

（一）运用信息化技术，构建全方位动态化系统

根据全口径预算管理体系与财政信息公开的法定要求，运用网络与电子信息化技术，科学构建全方位动态化财政监督信息系统。财政部门要充分运用现代技术手段创新，积极构建财政收支监管一体化体系基础上的财政监督信息系统，全面开放各类财政收支预算管理分支系统的数据端口，系统整合各类财政收支预算运行的基础信息，使各类财政收支预算编制、执行和监督各业务主体间的政策管理和资金运行信息能够实时共享、相互链接，相应配置功能强大的财政监督信息分析与预警处理系统，确立财政监督新模式，实现对财政收支的全方位、全过程、全口径、电子化、动态化的监控。以财政大数据分析工具开展财政监督需要以财政监督信息系统建设为基础。加快推进财政监督信息化建设要高度关注以下三个层面的问题：

在宏观上，从整体上设计一个体系完整、运行高效、预警灵敏的财政监督信息系统体系。为了统一财政监督数据标准和整合财政监督信息资源，必须紧密结合财政监督改革发展趋势做好顶层设计，建立完善财政监督业务流程，嵌入财政综合管理信息系统；建立统一的财政监督数据构成体系与数据共享格式要求，逐步构建标准统一的财政数据资源仓库，实现财政数据的集中存储、统一管理和信息共享，为大数据分析处理提供基础技术支撑条件。财政监督共享基础数据库的搭建是财政监督信息化建设的核心，主要包括财政大数据分析模型库、财政大数据标准化法规数据库、财政预算收支管理系统（预算编制系统、国库收支系统、政府采购系统等）、部门预算支出定额库和项目库、财政绩效预算评价指标库等构成体系，实现了财政信息的无障碍传导与充分利用。

在中观上，从制度上建立各部门电子数据依法定期报送制度和通过财政联网审计系统定期采集制度，健全信息整合、协调、共享和通报制度，完善重点领域财政数据库安全管理与利用制度，以便积极拓宽财政监督数据采集途径，实现财政监督数据的实时采集，最大限度地实现财政相关数据的深度融合，有效整合和协调财政大数据处理和分析力量、资源，建立紧密的工作协调机制，加快完善财政监督信息共享体系，畅通财政监督信息相关共享渠道，推动重点数据库之间的数据共享共用，加强对敏感和要害财政数据的风险监管力度，以促进财政监督与财政管理业务的融合，理顺财政部门、部门预算单位、其他监管机关之间业务协作关系和数据传递关系，延长对财政资金的监管链条，建立起动态电子化的财政监督体系，实现财政监管的自动智能化处理目标。

在微观上，从机制上不断强化财政监督大数据资源的挖掘与利用能力。加强财税数据的获取、组织、分析能力，通过分析揭示隐藏在数据背后的财政监管问题，为加强财政监管决策提供可靠依据。财政专职监督机构可根据监督目标构建预算运行电子化数据实用分析模型，对各类财政收支进展动态情况及其潜在风险进行对比分析、评价与趋势预测，满足财政日常监督、重点监督和专项监督的需要。通过构建数据分析模型，将传统现场监督方式有效转变为以非现场监督为主导的监督模式，真正实现财政监督对象的全覆盖。

（二）充分利用大数据技术，防范各类财政风险

充分利用财政大数据技术对财政风险管理优势，通过开发有针对性的财政监督大数据分析软件工具，不断提升财政监督能力、有效防范各类财政风险。财政专职监督机构要充分运用现代电子信息技术发展成果，针对大数据时代财政监管信息系统运行的风险特征，认真总结现有财政相关大数据分析软件的经验，不断创新新时代财政监督的运行机制与方式方法，积极开发财政监督大数据分析软件工具，科学构建财政监督大数据分析指标体系与相应的数据指标统计口径与格式要求，不断优化财政相关大数据的决策支持功能与应用效率，通过大幅增加多项数据聚集与对比分析，提升财政监督大数据分析软件工具的风险识别能力与预警能力。

财政监督大数据分析软件工具的开发不仅应当建立在财政监督大数据现实运行机制完善的基础上，要对预算编报系统、预算指标系统、国库支付系统、非税征管系统、决算编报系统和单位财务核算系统的财务和业务数据集中进行多系统关联、大数据比对研究，确保能够全面系统地发现财政管理中存在的风险隐患；而且更要充分注重财政监督大数据分析软件的运行条件、分析内容、分析模型、分析方法、指标体系、风险评价的构建，注重运用大数据技术强化财政监督对象的特殊性研究，以便财政监督大数据分析软件工具能够充分地对海量财政数据进行多维度、多层次、全方位、全过程、高质量的比较分析与评价。

财政监督大数据分析软件工具的运用必须在注重数据收集、破解部门封闭化、层级分割化的格局的前提下，强调以财政大数据监督战略目标为导向，切实提升数据分析工具的治理效用。在具体运用大数据分析软件的过程中，要充分运用财政综合性大数据与相关部门大数据的有机整合，注重利用其先进的数据挖掘和分析技术，通过强化财政系统及财政相关部门各类信息的综合应用，采集多部门业务数据进行全面分析比对，强化以数据为基础的定量分析，查找资金使用管理过程中存在的问题，为开展监督检查夯实基础；通过对财政监督对象、被检查单位或被评价项目进行查前分析比对，筛选出财政监管存在疑似违规与绩效问题，深入分析成因，有针对性地制定财政监督检查重点内容与方式方法等配置方案，提升财政监督检查过程的工作效率和检查结果的精准可靠性。

运用财政大数据分析工具开展财政监督需要不断强化财政大数据分析软件工具的技术支撑。与大数据分析相关的支撑条件主要包括设备与软件、制度、机制、标准等因素。这不仅需要打造一个容量较大、运行较快、功能较全的大数据平台，使具备采集、储存、管理、分析、交换、应用上的智能化、可持续性特征；而且还需要通过健全制度构建良性运行的相关机制与运行标准，通过数据集成打破目前数据部门封闭化、层级分割化状态，实现财政与各类相关信息系统的数据交换和共享最大化和便利化，为全面实现各类财政信息系统的网络互连、信息互通、资源共享奠定基础。

（三）强化数据分析，提高财政监督水平

利用电子化财政信息系统、运用财政大数据分析进行财政监督，可显著扩张财政监督观测、追踪、分析财政管理相关的信息量（财务性经济数据与非财务性数据），有效克服当前财政监督难以克服的信息供给博弈瓶颈问题，有利于全面提升财政监督的智能化、系统化和高效化水平。

一是利用电子化财政信息系统、运用财政大数据分析开展财政监督，全方位扩张了财政监督检查范围。财政监督电子化信息平台建设使财政监督检查所依据的基础信息更加系统全面，可以有效提高财政监督检查的效率和质量。电子化财政信息系统可以通过设置检查报告、案例分析、审查结论、处罚统计等模块，配置基本法规、重大事件查询等功能，汇集各个部门、各个系统的数据，突破传统账务检查的瓶颈约束，实现财政监督由事后监督向事前、事中、事后全程监督转变，为深入开展各项财政监督提供全面技术支撑。

二是利用电子化财政信息系统、运用财政大数据分析开展财政监督，有效提升了财政监督信息的完整性、透明度，增强财政监督的自我约束力。全面开发综合性财政监督电子信息平台有利于财政专监督机构对信息资源的整合、共享和利用，减少相关部门重复建设带来的成本增加。综合性电子化财政信息系统平台通过与部门预算系统、单位账务系统无缝对接，使所有财政监管机构可以随时调阅被检查单位的相关信息，对相关数据进行自动比对分析，大幅减轻了检查人员翻阅档案、借阅资料的工作量，大幅提升财政监督工作效率与精准度。

三是利用电子化财政信息系统、运用财政大数据分析开展财政监督，有效提升了财政监督信息的动态性、实时性，有效提升了财政监督的自动化预警功能。监督机关利用电子化财政信息系统的综合审核和分析评价功能，可以快速检验出财政监管中存在的各类隐患，也可以全面查询到所有曾经接受检查单位的处理处罚情况，为处理处罚合理化提供技术保证，减少人为误判等因素，维护了监督检查工作的严肃性。利用电子化财政信息系统对各项财政业务的实时监控，实现了对财政资金审核、拨付以及使用信息不相符时的自动预警，及时发现并纠正预算单位违规情况，全面提高了财政监督自动化水平。

总之，财政监督信息系统化、电子化和动态化有效推动财政监督的现代化治理理念、职能定位、监督模式的实质转变，推动财政监督由事后检查向全过程监督转变、由手工检查向综合信息分析方向转变、由检查处理型检查监督向促进管理型绩效监督转变、使专项财政监督与日常财政监管更加有效地融合，形成财政监督的系统合力。

三、确定财政监督目标体系，切实提升功能效果

根据财政监管分类目标制定财政监督目标体系，规范各类财政监督运行模式、适用程序、处置方式，构建相应的财政监督绩效评价机制与奖惩机制，强化财政监督的管理整改督促、实质违规问责和结果综合运用的治理力度，切实提升财政监督的财政风险预防、预警与控制的功能效果。

（一）根据财政监管治理分类制定财政监督目标体系，规范各类财政监督运行模式、适用程序、处置方式

政府财政部门要根据财政监管治理分类健全财政监督内外目标责任体系，明确监管目标任务与具体要求。财政业务管理机构要根据财政监管制度做好基础监管工作，在此基础上充分利用监督成果改进相关管理制度；财政专职监督机构要不断完善财政监督检查方式方法，通过各种检查分析手段敏锐发现财政监管问题，完善财政违法案件立案调查、处理处罚、复议移送等程序，建立统一的财政监督行为标准，使每项监督行为都能找到较为公平的自由裁量参考坐标体系，及时将有关处理建议反馈给相关管理机构或相关监督机关，强化对违规责任追究制度，努力实现财政监督工作的“公正化”“流程化”“标准化”，防止财政监督执法的随意性，不断提升财政监督法治化水平。

（二）根据财政内部监督治理目标的分类要求，强化其管理整改督促、违规问责与综合结果运用的力度

1、根据财政内部监督治理目标要求，强化其管理整改督促机制。财政监督部门对于监督检查中发现的问题通常会根据不同情况采取不同处理措施：当场制止违法行为、及时采取适当补救措施、提出相应整改建议、给予相应处分处罚、移送有关机关处理等，为了确保这些措施得以有效落实，财政部门有必要不断健全财政监督检查成果与处理意见实施情况的双向反馈机制和跟踪回访机制。双向反馈机制要求把监督检查成果与处理意见实施情况及时反馈给被检查单位，建议被检查单位根据检查发现问题、成因，有针对性地采取整改措施；还要求被检查单位在规定时间内对问题整改方案、措施执行情况向财政监督部门进行书面报告说明；跟踪回访则要求监督机构对被检查单位执行整改建议与处理处罚进行跟踪检查与事后核实，促使其不断提升内部监管水平。

2、根据财政内部监督治理目标要求，健全财政监督问责处理实施制度。财政问责是对故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，造成财政资金的流失、侵吞、浪费，或者造成财政资金的使用效益低下，或者造成不良社会影响的行为依法追究其责任。通过规范财政问责处理程序、条件、标准和形式，明确财政违规的责任机制，确保财政违规处理处罚意见得到落实，提升财政监督的督促地位和威慑效能。

3、根据财政内部监督治理目标要求，提高财政监督成果综合运用效果。财政监督机构要健全监督成果运用制度体系，使监督成果运用有规可依、有据可查，确保监督机构与业务处室之间，财政与金融、税务、审计、预算部门和专职监督机关之间的沟通协作，充分利用财政监督检查与处理成果，切实提高监督检查结果利用效率，有效提升财政监督的综合威慑效应。

（三）根据财政监督治理目标体系构成的分类要求，构建各类财政监督机制运行的绩效评价激励约束机制

与财政绩效监督以提高财政资金分配和使用绩效为目的不同，财政监督绩效评价是指财政监督主体根据财政管理与监督总体目标要求，依照财政监督制度体系及其构建的财政监督机制，完善监督考核评价与奖惩激励约束机制，充分发挥好考核奖惩指挥棒的功能作用，更好地发挥财政监督职能效果。财政部门要通过对相关财政监督考核评价办法进行修订完善，提高财政监督考核评价的科学化水平，并将每年度的考核结果在一定范围内进行公开通报。新时代财政监督要顺应新形势新要求，积极构建以绩效为核心的高质量财政监督机制，做到有指标、可量化，向监督要绩效，用绩效促监督，多渠道提升监督效果。在监督绩效评价基础上不断完善问题审理机制，防范问题定性和问题处理风险，对工作底稿、检查报告中的重要问题的定性依据、处理处罚标准等逐项进行审理，做到问题描述清楚、定性准确、处理到位，确保检查报告高质量有深度有分量。■