实施预算合规性审核思路方法探析——以湖北省荆门市、公安县两地核查实践为例

●李 斌 高传奇

近年来，关注和改进民生成为持续的社会热点，财政如何支持民生的改进，也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重点问题。为了规范县市财政预算编制管理，加强财政预算合规性审核工作，湖北省财政厅出台了《省财政厅对市县财政预算合规性审核工作管理暂行办法》。湖北省财政厅驻荆州片区检查组按照统一部署，从2018年12月10日开始，选择对荆门市、公安县两地开展预算合规性审核。查前检查组精心组织、统筹安排，对照检查清单、梳理关注重点、圈出突破方向、查找问题实质等途径，采用层层剥离、账表分析、数据考核、锁定症结、实地摸底等手法，圆满顺利完成了为期两周的审核工作。回顾探析本次审核过程，笔者归纳总结为以下“五步三方法”。

一、核查第一步：收集政策、集中研学、罗列清单

首先，汇集各项审核口径文件及制定相关工作表格。如中央县级财力基本保障分析表、资料提供限定时间表、检查单位基本情况表等。前期准备工作扎实有序，后期工作方能高效开展。

其次，集中学习相关政策依据，组织专班成员开会部署工作要求，安排工作重点及注意事项，讨论工作方法和检查手段。搭建工作框架，码放工作流程。在到达实地后，听取当地部门汇报具体情况，着手进检前期工作。

再次，罗列检查清单，搜集各项所需提供资料及数据，以便按图索骥。主要清单包括：2017年决算报表、2017年统计年鉴、2018年预算报表、2018年人大报告、2018年预计执行情况及2019年预算报表 （报人大）、2018年11月收支月报表、2018年全市编制手册 （编办核编数）、债券限额文件、2018年市直国有资本经营收入（其他企业利润收入缴库单据）、2018年1至11月国库支付系统数据 （功能科目）、2019年预算草案、检查单位基本情况、市级预算合规性审查报表、本级2019年预算合规性审核自查报告、其他调入明细、供养人员农业人口学生人数总人口低保人数等相关资料明细表。

取得各项资料后，依照检查内容，划分具体工作清单和板块。一是政府预算板块：核查政府预算编报内容是否完整；政府预算审查程序是否合法、合规；政府、部门的全部收支是否纳入预算；财政收入预期计划是否与经济社会发展水平相适应；财政收入质量是否达到省政府考核要求；收入来源是否真实、合规；财政收入安排是否为“虚列空转”等；二是重点保障板块：是否按照定员定额标准管理；是否严格控制一般性支出；是否压缩 “三公”经费；国家已出台的人员经费保险政策是否全部落实；是否对国家已出台的民生政策性支出留有硬缺口；重大项目支出是否可行、合规、合法；项目资金来源是否真实、稳定、可靠；支出预算支出结构是否合理等；三是财政风险板块：预算安排地方政府债务还本付息计划是否适当；是否存在通过PPP、政府购买服务等模式违规举债；是否按比例编列预备费；是否应当设置而未设置预算稳定调节基金等；四是编制质量板块：预算编报是否细化，是否有中长期规划；是否编制了项目绩效目标，是否对财政整体支出绩效评价，是否对预算编制绩效结果运用。

二、核查第二步：分析数据、捕捉信息、分类排查

这是核查最重要一环，在实际核查中，笔者针对不同的需要采取了不同的方法。

（一）分析比较基础资料，按照标准测算口径，逐步核实政策达标程度

审核教育支出相关情况时，通过外调教育局基教科网上学生学籍档案和学校贫困寄宿生生活费发放表、贫困生助学金发放表，可以确定其真实学生人数，导引出是否存在隐瞒减少安排教育公用经费及寄宿生生活费、免费教科书、普高免学费、校舍维修改造、中职贫困生助学金、高中贫困生助学金等行为，考核预算安排是否合理、合规，专项资金是否落实到位。

（二）分析调入资金明细，排除财政收入安排是否存在“虚列空转”行为，推断支出安排合规程度

依据《财政部关于进一步规范地方财政收入秩序的通知》（财预〔2018〕31 号）第二条规定：“按照加强财政资金统筹使用有关要求，从预算稳定调节基金、政府性基金预算和国有资本经营预算调入的资金，应当按规定通过调入资金科目在收入合计线下反映，不得计入预算收入规模。按照盘活存量资金要求，从本级有关部门或下级财政部门收回的结余资金、连续两年未用完的结转资金，应当作冲减当年支出处理或在存量资金科目反映，不得计入预算收入规模。为弥补政府性基金收入不足，从公益性项目单位调入的用于偿还专项债务本金的收入，应当在政府性基金预算收入合计线下反映，不得计入政府性基金预算收入规模”进行比照考核。

（三）分析对比相关数据，针对不同需要，采取不同方法，核实社保基金真实运行状况

在核查中，笔者发现，《社会保险基金财务制度》于2017年9月修订出台，该制度明确社保基金预决算应按“收付实现制”进行编制，但有的县市2019年社保基金预算仍按“权责发生制”编制，编制口径不一，若仅从账面数据来看，很难掌握社保基金预算真实性。为此，笔者采取对各项基金结存数与上年余额进行比较，考核各项基金使用结存情况、哪些基金存在“穿底”现象，以及是否按规定编制原则编制预算等。通过将社会保险基金预算与公共财政预算的对应科目进行比对分析，看数据是否相符，考核社保基金预算和公共预算的一致性。

在核查交流中，笔者了解到尽管上级对地方配套有政策要求，但各地表述不一，例如，城乡居民基本医疗保险补助政策口径，一是按照《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕67号）精神，中央与地方分档按比例分担，湖北省属第二档，分担比例为6∶4；二是按照《荆州市城乡居民基本医疗保险实施办法》（荆政规 〔2017〕3号）精神，规定标准为520元／人，其中：中央财补标准 300元/人、省级 110元/人、县级110元/人。有的县市受财力制约只能采取实用主义方法，预算中只列出一个总量，上级检查哪个项目就放在哪个项目上，俗称“十个坛子九个盖”。如何准确定性呢？笔者采取了对基金缺口分项进行因素分析，确定地方政府应配套资金是否足额纳入。

（四）分析预算支出结构，对照文件要求，核查落实重大政策程度

考核“三大攻坚战”，即“防风险、精准扶贫、污染防治”预算安排情况，分析其占总项目支出的比率，突出政策性支出重点；充分体现《预算法》第三十七条第三款规定：“在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”原则。

考核专项扶贫资金预算是否到位，根据省厅“按当年地方财政收入增量的15%（荆州市规定为20%）增列专项扶贫预算，各级财政当年清理回收可统筹使用的存量资金中60%以上用于精准扶贫”的规定，测算比对扶贫资金预算是否足额保障。

根据《财政部关于进一步规范地方财政收入管理的通知》（财预〔2017〕160 号）第五条规定：“严格按照预算管理规定，根据政府履行职能和事业发展需要妥善安排支出预算，一般不安排与企业缴纳的税收或非税收入挂钩的财政补贴、补助或奖励等支出，不得向外地企业承诺在本地缴税可按缴纳税额的一定比例给予税收返还或减免”的政策口径，比照考核有关项目政策执行的规范性。

（五）分析还本付息变化，了解债务运行动态，评估政府债务风险情况

在审查一般公共预算中安排国债还本付息支出较以前年度增长情况，了解县市政府债务现状，考核其政府债务余额是否超过省核定限额标准及综合运用政府债券和国有土地出让收入偿还重大建设项目工程款，以及政府举债是否超过债务限额管理规模。通过还本付息占比，评估财政实际承受能力，是否通过申报置换债券、合理延长债务还款期限，着手开展政府存量隐性债务化解，增加防控风险的主动性。

（六）分析非税总量与结构，核实收入的完整性、真实性和准确性，评估当地财政非税管理质量

在分析非税收入各项目变化时，根据财政部财预〔2017〕160号第3条，“不得将国有土地出让收入等政府性基金收入缴入一般公共预算。已经建立国有资金本经营预算的地方，不得将按规定属于国有资本经营预算收入的国有企业利润、股息、股利、产权转让收入等缴入一般公共预算”的规定，检查国有资本经营收入应缴库情况，考核是否存在缴入一般公共预算收入下设的国有资本经营收入科目核算，导致虚增一般公共预算收入行为。根据《财政部关于进一步规范地方财政收入管理的通知》（财预 〔2017〕160号和鄂财库发〔2016〕73号）要求“各地要按照政府收支分类科目确定的范围、口径准确核算财政收入，不得将学校学生缴费、医院医疗服务收入、乡镇统筹收入等事业单位的事业收入以及国有企业、事业单位的经营性收入缴入一般公共预算”的规定，考核其财政收入核算的准确性。

根据湖北省政府 《关于财政支持供给侧结构性改革助推经济社会发展的意见》（鄂政发 〔2017〕35号）的文件精神，“各地应通过2—3年的努力，使市（州）本级税收收入占地方一般公共预算收入的比重不低于70%，县（市、区）不低于60%的口径来衡量其收入完成程度”。在实际核查时，审核税收收入组成结构的合理性，若耕地占税、契税占税收收入比重较大，显示为土地财政的特征；有的县市年终收入任务未能完成，通过政府下属城投公司对挂牌土地进行摘牌处理，由此上缴耕契两税进入国库，以完成年初收入任务，玩的是账面数字游戏。核查时，通过查询两年内该宗土地是否投入建设使用来判断可能存在政府通过此类手法进行虚增空转收入，以期达到收入质量完成率行为。

按照《财政部关于进一步规范地方财政收入秩序的通知》（财预〔2018〕31 号）第六条规定：“财政部门与融资平台公司、土地储备中心等企事业单位的资金往来应当以真实的经济活动为依据，并符合国家法律法规和预算管理规定。严禁编造虚假交易增加财政收入；严禁违规向融资平台公司、土地储备中心等借出资金或无预算拨款，再由其以各种税费、国有企业利润收入、国有资产处置收入、国有资源（资产）有偿使用收入等形式上缴国库。严禁向企业承诺在本地缴税可按缴纳税额的一定比例给予税收返还或减免”，予以考核。

根据《财政部关于进一步规范地方财政收入管理的通知》（财预〔2017〕160 号和鄂财库发〔2016〕73 号）精神：“各地要按照政府收支分类科目确定的范围、口径准确核算财政收入，不得将学校学生缴费、医院医疗服务收入、乡镇统筹收入等事业单位的事业收入以及国有企业、事业单位的经营性收入缴入一般公共预算”，考核其财政收入核算的准确性。

（七）分析各类支出占比，考核政府保障侧重点以及政策落实程度，评判财政支出结构合理性

在基本支出安排方面，若当年各部门预算中基本支出总需求为20亿元，而政府总预算当年实际安排基本支出只有10亿元，用于项目支出却有15亿元。按照优先保人员，量力而行的原则，说明在预算编制中基本支出安排不合理，更倾向于项目支出的安排。再进一步核查预备费是否根据一般公共支出预算的1%—3%测算口径进行预算编制。如果上述核查中发现问题，表明该县市“三保”支出没有落实到位，预算安排存在不合理性，存在盲目上项目搞建设行为，应当合理安排调整支出结构。

在“三公”经费预算编制上，不局限于当年预算，应当追溯至前两年“三公”经费执行数，通过增减变化情况分析，核查是否按照只减不增的原则，从严从紧编制“三公”经费预算，是否落实上级文件“原则上不低于5%的幅度压缩一般性支出”的要求。

对保工资、保运转、保基本民生的支出是否足额纳入预算，可以抽查人员工资审批表进行比对。财政支持“三大攻坚战”等重点支出是否达到上级财政规定的比例；实施减税降费政策后是否调减了相应的收入计划，是否增加了对下级“三保”支出的转移支付力度。通过对这些数据的分析来考核其重大财税政策的落实情况。

三、核查第三步：重点抽查，比对核实，逐一甄别

针对权威执法力度较大及弱势无收费职能的有关部门抽查两到三个，鉴别预算编制的真实性及可行性，如：抽查公安局、人防办。首先从国库支付系统中导出有关数据，在2018年预算执行查询列表中筛选出公安局财政拨款收入、非税收入及支出预算指标数与年初部门预算数比对，根据两者之间的真实数据，考核2018年预算下达情况，分析相关项目支出数核对2018年预算执行情况。其次，筛选重大项目资金拨付与预算执行情况，逐一甄别，如此类推。最后，依据各项测算口径核实2019年预算编制的合规性。

四、核查第四步：追要溯源，反复推衍，夯实结论

考核2019年投资计划和项目编制，可通过追溯上一年度预算执行情况，根据各项收支执行率及资金到位率推断考核2019年预算编制的准确性、合理性。存在有的项目小、预算大，甚至没有项目，虚假预算；有的项目计划与预算脱节；有的预算执行率过慢、资金到位率过低，下一年度仍以上年年初预算数增量编制等不合理的预算编制情况。同时还应将预算执行效益审核与检查部门履行职能相结合，揭示因惧怕追责而职责缺位，或者领导指令而职责越位的现状，为预算编制的规范性、真实性夯实基础。

五、核查第五步：汇总资料，编制底稿，定性报告

从宏观角度去发现和分析政策、体制和机制方面的问题，针对存在的问题提出完善和改进建议。预算合规性审核不能只考虑具体事项的评价和查处，还要微观事项宏观判断，汇总相关材料，编好工作底稿，出具定性审核报告，找出带普遍性、规律性和倾向性的问题，以便及时整改落实规范。

六、核查“三方法”

（一）直接法

检查中，常会遇到提供数据不配合，拖延核查时间现象，出现此类问题时，常使用直接法解决，直入中心、狠抓重点、针对症灶、切开病结。如：从国库支付系统导出指标执行情况明细数据，如若推脱可以直接指令其输入密码、账号，亲自上机导出搜索所需信息数据，通过筛选有关科目年初预算及资金执行情况对比八项支出落实情况等方式，分析预算编制项目的真实性、规范性。还可发现意想不到的结果，如人为编报达标数据应对核查，预算随意性过大。此类方法适用检查期为当年12月31日后，这样数据准确真实客观，所得结果才具有考核意义。通过各项明文规定的指标及要求，直接客观核查出问题所在。

一是考核是否完整编列四本预算，特别是县级是否编列国有资本经营预算。根据《预算法》第五条：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”的规定考核。

二是核查预算信息公开的及时性、完整性和细化度。根据《预算法》第十四条“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明”的规定考核。

三是核对是否编制全口径预算，财政收入是否完整反映上级转移支付收入，部门非税收入是否全部纳入预算管理。根据《预算法》第二十七条：“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入”的规定考核。

四是直观核查各地预算收支是否平衡，是否编列赤字。根据《预算法》第三十五条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”的规定考核。

五是分析是否按规定认定和安排结余结转资金。根据《预算法》第四十二条“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。一般公共预算结余资金应补充预算稳定调节基金”的规定考核。

六是详对是否按照程序报批预算。根据《预算法》第四十四条“县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”的规定考核。

七是考核美丽乡村建设奖补资金。通过查看县级预算文本，考核是否按每个试点村100万元纳入预算，是否列入“2130701对村级一事一议的补助”支出科目。

（二）比对法

通过掌握测算口径、比对数据、评价质量、分析问题，落实核查任务。如：支出预算数据不实，人为调增预留开支空间；另一方面以支定收，虚增收入，以调入资金科目为调整赤字的万能源来平衡收支缺口，导致收支预算虚假编制。

一是通过和同类县市相比，考核是否制定过高的一般公共预算收入、税收收入和非税收入增幅。根据《预算法》第三十六条“各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”的规定考核。

二是分析预算安排是否体现相关要求。根据《财政部关于积极安排预算支持落实减税降费工作的通知》（财预〔2019〕55 号）“2019 年一般性支出比上年压减5%以上”的规定考核。

三是分析“土地四税”比重情况。“土地四税”为城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。根据土地四税占税收的比重全省为25%，分析该指标过高则反映税收增长对土地的依赖较大，可持续增长能力不足；超过30%的，应予以核实。

四是核对八项支出情况。财政支出中的一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区共8项支出被统计部门纳入GDP核算范围。该指标按季使用，即3月、6月、9月和12月累计数被使用。八项支出占财政支出的比重超过75%的应予以核实。

五是比较民生支出情况。财政支出中的教育、科学技术、文化旅游体育和传媒、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、商业服务、自然资源海洋气象、住房保障、粮油物资储备共13项统计为民生支出，全省民生支出占比为75%。民生支出占比不是越高越好，越穷、越困难的地方，民生支出占比越高；经济越发达的地方，民生支出占比相对较低。

（三）复式法

点与面相接合，重点抽查与全盘分析双向并进。鉴别预算编制的合理性、一致性，如通过抽查相关部门预算编制，考核收支预算的规范性和保障度。

一是核实线下调入收入是否列入线上收入。根据《财政部关于进一步规范财政收入秩序的通知》（财预〔2018〕31号）“从预算稳定调节基金、政府性基金和国有资本经营预算调入的资金，应当按规定通过调入资金在线下反映，不得计入预算收入规模”的规定考核。

二是通过核对资料查明收回的存量资金是否计入预算收入规模。根据《财政部关于进一步规范财政收入秩序的通知》（财预〔2018〕31号）“按照盘活存量资金有关要求，从本级有关部门或下级财政部门收回的结余结转资金，应当做冲减当年支出处理或在存量资金科目反映，不得计入预算收入规模”的规定考核。

三是分析比对各项数据考核从公益性项目单位调入的用于偿还专项债务本金的收入是否计入政府性基金预算收入规模。根据《财政部关于进一步规范财政收入秩序的通知》（财预〔2018〕31号）“为弥补政府性基金收入不足，从公益性项目单位调入的用于偿还专项债务本金的收入，应当在政府性基金预算收入合计线下反映，不得计入政府性基金预算收入规模”的规定考核。

通过探析思考，从根源到枝叶延伸，挖掘预算执行编制过程中存在的不科学、不准确问题；同时，触探各个职能部门预算，对有财政资金二次分配权的重点部门、重点领域进行重点查找，达到拓展核查方法和路径，完善预算监督领域目的。■